編者按

　　通道，指來往暢通的道路。在這個(gè)世界上，有形形色色的通道，其中有一些特殊通道，專門為特殊人群、車輛設(shè)置，或在特殊情況下通行，比如無障礙通道、公交專用道、消防通道、應(yīng)急車道等。

　　特殊通道怎么設(shè)置、是否暢通、利用率如何等，不僅影響特殊人群、車輛的相關(guān)權(quán)益，也與廣大群眾的切身利益息息相關(guān)。從今天起，法治經(jīng)緯版就特殊通道推出系列調(diào)查報(bào)道，敬請關(guān)注。

　　● 各地公交專用道不同程度存在利用率低的現(xiàn)象。一些地方部分環(huán)路、主干道的社會車道時(shí)就不時(shí)“飄紅”，而一旁的公交專用道卻是空蕩蕩的，司機(jī)和乘客只能干著急

　　● 堅(jiān)持公共交通優(yōu)先發(fā)展、充分保障路面公交路權(quán)優(yōu)先的同時(shí)，為解決部分公交車道利用率低的問題，可在特定條件下，將公交專用調(diào)整為公交優(yōu)先，允許班車、大巴車等使用公交車道

　　● 無論是專用還是優(yōu)先，最終目標(biāo)都是提高道路的利用率，某個(gè)路段選擇專用還是優(yōu)先，都需要經(jīng)過科學(xué)論證評估后再決策。公交優(yōu)先道的落地需要法律法規(guī)的配套

　　□ 本報(bào)記者 溫遠(yuǎn)灝

　　“馬路上多條行車道堵得水泄不通，但旁邊的公交專用道半天看不到一輛公交車，這豈不是白白浪費(fèi)了道路資源？”在北京開了10多年出租車的秦師傅近日接受《法治日報(bào)》記者采訪時(shí)說，北京部分環(huán)路、主干道的社會車道時(shí)不時(shí)就“飄紅”，每當(dāng)他被堵在路上時(shí)，看著一旁空蕩蕩的公交專用道只能干著急，車上的乘客也是心急火燎。

　　這樣的經(jīng)歷，不少車主都曾遇到過。于是不斷有人呼吁：在公交優(yōu)先的前提下，允許包括企事業(yè)單位班車等載客量高的車輛駛?cè)牍粚Ｓ玫?；在非工作日，允許私家車駛?cè)牍粚Ｓ玫馈?/p>

　　隨著城市汽車保有量的增加，城市道路逐漸成為稀缺資源。近日，北京交通發(fā)展研究院公布了一項(xiàng)提升北京公交專用道利用效率的建議：將部分公交專用道調(diào)整為公交優(yōu)先道，進(jìn)一步優(yōu)化公交優(yōu)先道的路權(quán)分配。

　　受訪專家認(rèn)為，公交專用道在提升公交運(yùn)行效率的同時(shí)，也存在車道利用率低的問題。在特定條件下，將公交專用調(diào)整為公交優(yōu)先，允許班車、大巴車等使用公交專用道，不失為一種減少道路資源浪費(fèi)、緩解城市擁堵的有效途徑。但在落地過程中，這種措施必然要面臨各種復(fù)雜的變量與考驗(yàn)，需要科學(xué)論證。同時(shí)，也要充分保障路面公交的路權(quán)優(yōu)先，引導(dǎo)廣大市民積極選擇公共交通工具出行。

　　優(yōu)先發(fā)展公共交通

　　專用道利用率不高

　　北京三環(huán)路，早晚高峰全線開啟公交專用道。3月11日(周六)18時(shí)，記者在北三環(huán)馬甸橋西看到，西向東方向內(nèi)側(cè)兩條社會車道車輛非常擁擠，而最外側(cè)的公交專用道上，兩三分鐘才能看見一輛公交車。

　　3月12日(周日)17時(shí)許，在緊鄰國貿(mào)商圈的建國門外大街，從國貿(mào)開往永安里方向的車輛已經(jīng)排起長龍，汽車緩慢前行，而公交專用道卻很少有車經(jīng)過。該路段公交專用道6時(shí)至20時(shí)開啟。

　　“周末客流高峰一般在9時(shí)至16時(shí)之間，與工作日客流高峰時(shí)段并不一樣。因客流量減少，公交公司也會合理分配運(yùn)力，適當(dāng)調(diào)整運(yùn)營間隔?！币晃还凰緳C(jī)說。

　　記者了解到，國內(nèi)第一條公交專用道于1997年6月在北京長安街啟用。此后，北京公交專用道在提升公交服務(wù)水平、倡導(dǎo)市民綠色出行、推動城市可持續(xù)發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。

　　據(jù)中國城市公共交通協(xié)會副理事長、南京市城市與交通規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院董事長楊濤介紹，2012年12月，《國務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》發(fā)布，公交優(yōu)先戰(zhàn)略逐步在全國各地得到落實(shí)，各大城市陸續(xù)開辟公交專用道，國家公交都市建設(shè)取得顯著成效。

　　“公交專用道設(shè)立的初衷，是想通過對道路物理空間上的分離，保障公共交通的路權(quán)，緩解城市交通擁堵問題?！北本┕I(yè)大學(xué)城市交通學(xué)院院長陳艷艷教授說，其實(shí)質(zhì)是對城市交通認(rèn)知水平的提升，確立了公共交通優(yōu)先發(fā)展的地位，這是交通管理逐漸精細(xì)化的體現(xiàn)。

　　據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2021年底，全國公交運(yùn)營線路長度達(dá)148萬公里，公交專用道超過1.6萬公里。

　　以北京為例，當(dāng)前，全市公交專用道總里程已達(dá)1020公里，覆蓋了主要環(huán)路、放射線及骨干道路等大客流走廊。

　　“雖然我們在公交專用道的規(guī)劃建設(shè)規(guī)模上取得了很大成就，但管理和使用水平還有待提升，仍存在利用率不高、線網(wǎng)連續(xù)性不強(qiáng)等問題。”陳艷艷認(rèn)為，究其原因，一方面在于需求層面，即對城市交通的規(guī)律還沒有摸透，專用道的設(shè)置與需求沒有精準(zhǔn)匹配；另一方面在于供給層面，即城市的路網(wǎng)仍不完善，新老城區(qū)的道路寬度與通行能力有較大差異，公交專用道設(shè)置缺少基礎(chǔ)設(shè)施支撐。

　　此外，由于北京有較為發(fā)達(dá)的地鐵系統(tǒng)，私家車也已經(jīng)成為一種普遍的通勤工具，這兩種出行方式極大地分散了公交運(yùn)輸系統(tǒng)的壓力。

　　北京交通發(fā)展研究院數(shù)據(jù)顯示，北京的公交專用道在部分時(shí)間段存在閑置現(xiàn)象，如京藏高速公交專用道，早高峰7時(shí)至8時(shí)利用率僅23%左右；同時(shí)，社會車輛違規(guī)走公交專用道導(dǎo)致效率下降，以京通快速路(遠(yuǎn)通橋段東向西)為例，早高峰7時(shí)30分至8時(shí)30分，每10分鐘通過車輛數(shù)約400輛，其中約70輛小汽車違規(guī)使用公交專用道，違規(guī)率17.5%。

　　“當(dāng)前，各地不同程度存在公交專用道利用率低的現(xiàn)象，甚至還可能在某些路段的特定時(shí)間造成交通擁堵，于是很多人對公交專用道產(chǎn)生了質(zhì)疑?！标惼G艷認(rèn)為，這是城市交通的精細(xì)化治理能力與復(fù)雜多變的現(xiàn)實(shí)交通需求之間的矛盾，而不能簡單地看作是公共交通與私人交通的對立，更不能因此動搖公共交通的優(yōu)先發(fā)展地位。

　　楊濤說，各地公交專用道設(shè)置、管理和使用效果差異極大，公交專用道的孤立化、碎片化、郊區(qū)化等現(xiàn)象還不同程度存在，公交路權(quán)優(yōu)先和保障效應(yīng)并不明顯。只有充分保障路面公交的路權(quán)優(yōu)先，才能引導(dǎo)廣大市民積極選擇公共交通工具出行。

　　精準(zhǔn)分配道路資源

　　探索適時(shí)適度開放

　　“快速公交不是24小時(shí)運(yùn)營，為何一些公交專用道要24小時(shí)開啟？”家住首鋼附近的居民劉女士不解道。

　　事實(shí)上，關(guān)于“取消公交專用道周末限行”的呼聲已持續(xù)多年。

　　根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，道路劃設(shè)專用車道的，在專用車道內(nèi)，只準(zhǔn)許規(guī)定的車輛通行，其他車輛不得進(jìn)入專用車道內(nèi)行駛。若公交專用道加標(biāo)了公交車專用時(shí)間，則表示在該限定時(shí)段內(nèi)，其他車輛不得進(jìn)入該車道；若未加標(biāo)專用時(shí)間，則表示全天24小時(shí)內(nèi)，其他車輛不得進(jìn)入該車道，包括周六日及法定節(jié)假日。對于違法使用專用車道的，處200元罰款、不記分。

　　受訪專家認(rèn)為，在道路交通管理實(shí)踐中，各地存在一些問題?！爱?dāng)前，社會上對于城市公交專用道的目的、功能、使用等還存在很大偏差，認(rèn)為在城市中心地區(qū)、繁忙擁堵路段設(shè)置公交專用道，使用效率低、浪費(fèi)道路資源、增加交通擁堵，從而要求取消公交專用道、開放公交專用道。”楊濤說，一些城市干脆將公交專用道甚至是運(yùn)營良好的BRT(快速公交系統(tǒng))取消。

　　楊濤認(rèn)為，還有些城市只允許公交車輛在公交專用道內(nèi)行駛，不得借道超車，道路交叉口處取消公交專用道或鼓勵社會機(jī)動車使用公交專用道，導(dǎo)致公交車路權(quán)優(yōu)先效果大打折扣。有必要對這些不作為、亂作為行為進(jìn)行適當(dāng)?shù)亩讲閱栘?zé)。

　　在他看來，為最大限度發(fā)揮道路交通時(shí)空資源效率和效益，改善道路交通擁堵狀況，在對具體城市公交專用道交通量、客運(yùn)量和服務(wù)水平進(jìn)行客觀科學(xué)、公正專業(yè)的評估后，如果確有余力和必要的，可以在周末甚至平日非高峰期將公交專用道適時(shí)適度向社會車輛開放。

　　在交通運(yùn)輸部管理干部學(xué)院教授張柱庭看來，城市公共交通發(fā)展的優(yōu)先含義，應(yīng)當(dāng)不斷發(fā)展并與時(shí)俱進(jìn)。之所以優(yōu)先，一方面是由于城市公共交通集約高效、節(jié)能環(huán)保，可以緩解交通擁堵；另一方面是在道路資源有限的情況下，應(yīng)當(dāng)遵循乘坐公共交通的多數(shù)人優(yōu)先使用的原則。

　　“城市公共交通大容量運(yùn)載時(shí)，優(yōu)先使用道路是高效而合理的，但如果乘客寥寥無幾，優(yōu)先使用道路反而成了資源浪費(fèi)，因此優(yōu)先的核心應(yīng)當(dāng)是相對滿載。過去在信息化落后情況下，要求城市公共交通車車滿載難以做到，但借助數(shù)字出行的發(fā)展，這一愿望是能逐步實(shí)現(xiàn)的。從這個(gè)意義上講，機(jī)場巴士、單位班車等如果滿載，都應(yīng)當(dāng)享受優(yōu)先?！睆堉フf。

　　“非工作日雖然沒有明顯的潮汐現(xiàn)象，但交通在一天變化中仍然有峰值和谷值，且各區(qū)域、各路段的峰值、谷值發(fā)生時(shí)刻有差異，很難用統(tǒng)一的交通規(guī)律特征去描述?！标惼G艷說，若單純地認(rèn)為周末應(yīng)該或不應(yīng)該設(shè)置公交專用道限行，也是一種“一刀切”的管理思維。如果公交優(yōu)先道的預(yù)約模式能夠得到驗(yàn)證并推廣，那么就有了第三種選擇，也可能是一種更加科學(xué)、精準(zhǔn)、高效的選擇。

　　對路權(quán)精細(xì)化管控

　　緩解交通擁堵問題

　　北京交通發(fā)展研究院發(fā)布《預(yù)約技術(shù)提升公交專用道利用效率的建議》提出，可將公交專用道調(diào)整為公交優(yōu)先道，在不影響公交車輛正常運(yùn)行的前提下，優(yōu)先允許班車、大巴車等使用公交專用道，也允許部分高乘載率(多乘員)車輛、新能源車輛通過預(yù)約的方式使用公交優(yōu)先道，進(jìn)一步優(yōu)化公交優(yōu)先道的路權(quán)分配。

　　該研究院研究人員認(rèn)為，隨著移動通信、精準(zhǔn)定位、車聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)發(fā)展，對路權(quán)的精細(xì)化管控已具備條件。具體來講，可采用預(yù)約的方式，在保障公交車正常運(yùn)行的前提下，允許部分高載客率和新能源車輛使用專用道，充分利用公交專用道的閑置能力。

　　研究人員還建議，可優(yōu)先選取公交專用道有較大富余能力的道路進(jìn)行試點(diǎn)?？紤]到主干路的公交專用道情況復(fù)雜，存在專用道連續(xù)性不足等問題，暫不適宜作為試點(diǎn)路段。先期可以選取快速路放射線(如京藏高速、京港澳高速)，將公交專用道調(diào)整為公交優(yōu)先道，再逐步擴(kuò)展到其他道路。

　　對此，陳艷艷認(rèn)為，車輛通過預(yù)約等方式使用公交優(yōu)先道，可以在合適的路段上進(jìn)行嘗試，以突破當(dāng)前的道路交通管理模式，有助于在一定程度上緩解交通擁堵問題。

　　楊濤認(rèn)為，將公交專用道調(diào)整為公交優(yōu)先道，擴(kuò)大了公共交通的內(nèi)涵與外延，表明城市公共交通并不局限于公交企業(yè)的公交車輛與服務(wù)，為企事業(yè)單位、學(xué)校、旅游等提供多員合乘集約化服務(wù)的班車、大巴車、中巴車等，都可以納入廣義公共交通的范疇。如果公交專用道向這些車輛開放，既可以充分發(fā)揮公交專用道的功能，也可以減輕非公交專用道的擁堵狀況。

　　楊濤說，將公交專用道向社會大巴車、班車及新能源車輛開放，目前技術(shù)上并無太大困難，但應(yīng)當(dāng)以充分保障公交乘客的路權(quán)優(yōu)先，保證公交車運(yùn)行快速、準(zhǔn)時(shí)、穩(wěn)定為前提，“除非通行能力確實(shí)非常充足，否則我不贊成將公交優(yōu)先道向新能源汽車開放”。

　　“對于這種調(diào)整方案的可行性及其實(shí)施效果，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行專業(yè)的交通影響評價(jià)。同時(shí)對原有公交專用道使用與管理規(guī)則進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，并對于調(diào)整方案、影響評價(jià)、使用與管理規(guī)則進(jìn)行社會公示與宣傳。”楊濤說。

　　陳艷艷認(rèn)為，無論是專用還是優(yōu)先，最終目標(biāo)都是提高道路的利用率，尤其是人的運(yùn)送效率，而不是車的通行效率，公交專用道與公交優(yōu)先道不過是兩種管理技術(shù)手段，某個(gè)路段選擇專用還是優(yōu)先，都需要經(jīng)過科學(xué)論證評估后再決策。

　　“根據(jù)當(dāng)前公交專用道的規(guī)劃與管理經(jīng)驗(yàn)，再加上智慧化手段的賦能，若結(jié)合預(yù)約模式及智能網(wǎng)聯(lián)或車路協(xié)同等手段，公交優(yōu)先能夠提升道路資源精準(zhǔn)分配的科學(xué)性。”陳艷艷說。

　　陳艷艷提出，公交優(yōu)先道的落地需從三方面推進(jìn)：基礎(chǔ)條件的研判，包括對交通需求特征的科學(xué)認(rèn)知與精準(zhǔn)化刻畫，以及對道路基礎(chǔ)設(shè)施的技術(shù)等級、通行能力、幾何線性、交叉形式、網(wǎng)絡(luò)可達(dá)等內(nèi)容綜合研判；技術(shù)手段的準(zhǔn)備，以預(yù)約為例，包括路上監(jiān)管技術(shù)設(shè)備的準(zhǔn)備、預(yù)約配額計(jì)算方法的準(zhǔn)備、車輛預(yù)約流程的準(zhǔn)備、預(yù)約平臺開發(fā)的準(zhǔn)備、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的準(zhǔn)備等；法律法規(guī)的配套，包括公交優(yōu)先道合法性的認(rèn)定、管理法規(guī)與執(zhí)法罰則的配套等。