近年來，臭氧問題凸顯，已經(jīng)成為影響全國夏季環(huán)境空氣質(zhì)量的重要因素。美國在上世紀(jì)50年代曾經(jīng)歷過嚴(yán)重的臭氧污染，1955年洛杉磯光化學(xué)煙霧暴發(fā)期間，臭氧濃度峰值高達(dá)0.65ppm左右。為了解決光化學(xué)污染問題，1959年加州制定了全美第一個環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，把臭氧濃度控制放在首位。在過去幾十年中，美國在臭氧治理方面取得了積極進(jìn)展，2019年臭氧日最大8小時平均濃度為0.064ppm（相當(dāng)于125.6微克/立方米），與1980年水平相比下降了35%。在美國治理臭氧的經(jīng)驗(yàn)中，最重要的就是兩個協(xié)同：區(qū)域協(xié)同治理和前體污染物協(xié)同減排。

　　高架源輸送影響大，缺乏協(xié)同使得臭氧難達(dá)標(biāo)

　　氮氧化物（NOx）和揮發(fā)性有機(jī)污染物（VOCs）是生成臭氧的前體污染物，美國加州就把控制重點(diǎn)放在兩個方面：一是減少機(jī)動車排放；二是將固定源管控重點(diǎn)放在VOCs減排上。這一策略在洛杉磯取得了很好的階段性效果，也影響了美國初期的臭氧治理方向。問題也隨之出現(xiàn)，1990年之前，美國環(huán)保局要求各州盡最大可能減少VOCs排放，但對NOx重視不足。同時，各州也處于各自單打獨(dú)斗的屬地管理模式。

　　初期策略對協(xié)同治理的忽視使得臭氧控制很快遇到了瓶頸。因?yàn)槭艿礁呒茉磁欧臢Ox的輸送影響，東部各州有眾多臭氧超標(biāo)的城市無法實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)。評估結(jié)果顯示，賓夕法尼亞州的臭氧超標(biāo)65%是由區(qū)域傳輸造成的，而對于一些面積較小的州，受周邊區(qū)域影響可高達(dá)85%-88%。所以，以大城市為核心進(jìn)行屬地管理、減少VOCs排放為主的管控思路在這些地區(qū)沒有產(chǎn)生很好的效果。

　　建立區(qū)域協(xié)同機(jī)制，靈活選擇達(dá)標(biāo)措施

　　1990年，《清潔空氣法案》的修訂標(biāo)志著美國在臭氧污染管控方面實(shí)現(xiàn)了從屬地管理到區(qū)域協(xié)同控制的方向性轉(zhuǎn)變。新修法案提出劃定臭氧傳輸區(qū)域，并授權(quán)在臭氧污染嚴(yán)重的東北部11個州和華盛頓特區(qū)建立區(qū)域管理機(jī)構(gòu)——臭氧傳輸委員會，協(xié)調(diào)制定區(qū)域減排策略并督促實(shí)施。

　　區(qū)域管理機(jī)構(gòu)發(fā)揮了兩方面的作用。第一，促成區(qū)域傳輸影響的共識，建立科學(xué)決策基礎(chǔ)。區(qū)域機(jī)構(gòu)牽頭和資助開展研究，成立了專門的臭氧傳輸評估小組，利用空氣質(zhì)量模型結(jié)果來解決傳輸影響問題的認(rèn)知爭端，增強(qiáng)共識；識別有效的減排措施，優(yōu)化區(qū)域策略組合。第二，在區(qū)域內(nèi)制定和同步實(shí)施減排計(jì)劃，包括提升燃油品質(zhì)和加嚴(yán)車輛排放標(biāo)準(zhǔn)等，還針對可產(chǎn)生區(qū)域影響的固定源（電廠和重點(diǎn)工業(yè)排放源）進(jìn)行總量控制。

　　在促成科學(xué)決策方面，評估小組指出，臭氧區(qū)域傳輸影響不僅存在于東部各州之間，東部處于中部各州的夏季下風(fēng)向，需要位于上風(fēng)向的高架源減少NOx排放才能有助于東部各州臭氧達(dá)標(biāo)。這使得聯(lián)邦政府制定了新政策NOx SIP Call計(jì)劃（State Implementation Plan， SIP），讓上風(fēng)向各州修改實(shí)施計(jì)劃。這一新政擴(kuò)大了區(qū)域管控的范圍，覆蓋了美國東部臭氧不達(dá)標(biāo)或者對其他州的臭氧不達(dá)標(biāo)問題有顯著影響的區(qū)域。

　　在制定和實(shí)施區(qū)域同步減排計(jì)劃方面，NOx SIP Call計(jì)劃要求受控各州自2003年，在每年的臭氧高污染時段（5 月-9月）削減 NOx 排放，并為每個州設(shè)定夏季排放總量上限。為了促成各州減排行動的開展，美國采取行政命令和市場機(jī)制結(jié)合的方式。一方面，國家層面對州執(zhí)行計(jì)劃的制定、實(shí)施和達(dá)標(biāo)提出明確要求，對不能達(dá)到要求的州，美國環(huán)保局可以介入甚至強(qiáng)制執(zhí)行聯(lián)邦計(jì)劃，凍結(jié)大排放項(xiàng)目的建設(shè)，中斷高速公路建設(shè)款項(xiàng)，設(shè)計(jì)更加嚴(yán)格的準(zhǔn)入機(jī)制等。另一方面，允許各州靈活開展達(dá)標(biāo)措施組合，可以通過排污交易市場來選擇成本最優(yōu)、效果最好的減排方式，從而降低企業(yè)減排成本和州達(dá)標(biāo)成本。

　　前體污染物協(xié)同減排，標(biāo)準(zhǔn)迭代更新

　　臭氧污染生成機(jī)制較為復(fù)雜，不同地區(qū)的特征各異，即使同一地區(qū)的不同時間點(diǎn)也不一樣，會隨著氣象條件、污染排放和反應(yīng)特征的變化而變化。由于這種復(fù)雜性，必須制定VOCs與NOx的協(xié)同減排策略，否則可能出現(xiàn)“按下葫蘆浮起瓢”的情況，導(dǎo)致臭氧濃度不降反升。

　　北美對流層臭氧研究的評估報告認(rèn)為，VOCs控制（或輔以NOx控制）對緩解城市區(qū)域的局地臭氧污染很有幫助，但區(qū)域臭氧污染控制必須減少高架源的NOx排放。

　　美國實(shí)施的臭氧控制措施眾多，覆蓋了移動源、工業(yè)點(diǎn)源與電廠等主要排放貢獻(xiàn)源。其中，移動源控制包括油品和排放標(biāo)準(zhǔn)提升、針對重卡和非道路移動機(jī)械的清潔柴油機(jī)計(jì)劃等，大幅減少了NOx與VOCs排放；針對工業(yè)行業(yè)的措施旨在減少VOCs排放，包括在有機(jī)化工行業(yè)應(yīng)用最佳可得控制技術(shù)，對溶劑與涂料行業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格管控等；針對電力行業(yè)的主要控制策略均為區(qū)域性政策，也就是前文所述的臭氧傳輸委員會建立后實(shí)施的區(qū)域NOx減排項(xiàng)目和NOx SIP Call計(jì)劃。此外，美國還在工業(yè)行業(yè)推廣合理可用的控制技術(shù)，在酸雨計(jì)劃項(xiàng)目中推行電廠減排，這些全國范圍內(nèi)實(shí)施的政策也可以減少NOx排放。

　　美國對前體污染物雙管齊下的措施組合取得了很好的效果，特別是在上世紀(jì)90年代中期后，排放下降趨勢顯著。1997年-2004年，氮氧化物排放減少了25%，VOCs排放減少了21%，基本實(shí)現(xiàn)了協(xié)同控制與同步減排。相應(yīng)地，在NOx SIP Call計(jì)劃覆蓋區(qū)域，電力行業(yè)排放量下降顯著，臭氧濃度降低的幅度顯著高于其他區(qū)域。

　　此后，這些區(qū)域協(xié)同減排的措施仍然延續(xù)，并為了順應(yīng)不斷加嚴(yán)的臭氧濃度限值標(biāo)準(zhǔn)迭代更新。2005年，美國環(huán)保局發(fā)布了《清潔空氣州際法規(guī)》，旨在對美國東部地區(qū)的電力行業(yè)NOx排放進(jìn)行大幅度總量削減，要求對比基準(zhǔn)年2003年，減少50%的NOx排放；2015年，又發(fā)布了《跨州空氣污染法規(guī)》，進(jìn)一步擴(kuò)大管控范圍至27個州，仍然主要針對電廠排放進(jìn)行管控。

　　美國經(jīng)驗(yàn)對我國臭氧治理的啟示

　　基于美國臭氧污染治理的經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，其成功的關(guān)鍵要素在于兩個協(xié)同——建立區(qū)域協(xié)同治理的機(jī)制和實(shí)施前體物協(xié)同減排的措施組合。

　　目前，我國也已經(jīng)具備了相應(yīng)的基礎(chǔ)，重點(diǎn)區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制和京津冀及周邊地區(qū)大氣環(huán)境管理局的設(shè)立為區(qū)域協(xié)同治理提供了基礎(chǔ)，大氣污染防治總理基金項(xiàng)目也為“2+26”城市積累了豐富的研究成果。

　　筆者建議，我國應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大和深化重點(diǎn)區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，基于區(qū)域臭氧污染生成和傳輸?shù)目茖W(xué)評估來制定區(qū)域最優(yōu)策略，并從區(qū)域整體的角度統(tǒng)籌政策實(shí)施，確保前體污染物NOx和VOCs長期同步下降。此外，發(fā)揮不同層級和不同手段的管控優(yōu)勢，將多種污染物根據(jù)其所屬的源類別和特點(diǎn)分屬地方和區(qū)域進(jìn)行分級管控，在推行區(qū)域總量減排的同時也允許地方制定靈活的達(dá)標(biāo)策略，利用市場機(jī)制降低治理成本。

　　作者單位：亞洲清潔空氣中心