作者：譚榮（浙江大學(xué)公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)、教授）

　　中辦、國(guó)辦日前印發(fā)的《全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》）提出，到2023年，基本建立統(tǒng)一行使、分類(lèi)實(shí)施、分級(jí)代理、權(quán)責(zé)對(duì)等的所有權(quán)委托代理機(jī)制（以下簡(jiǎn)稱(chēng)委托代理機(jī)制）?！斗桨浮返挠“l(fā)，引發(fā)了社會(huì)各界的關(guān)注。委托代理機(jī)制作為全民所有產(chǎn)權(quán)制度的一種具體行權(quán)方式，是產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新。它是繼國(guó)家將使用權(quán)從所有權(quán)分離之后，對(duì)自然資源產(chǎn)權(quán)制度開(kāi)展的又一項(xiàng)重大改革。

　　一、為什么要建立健全委托代理機(jī)制

　　自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度在實(shí)踐過(guò)程中出現(xiàn)了一系列亟需回應(yīng)的議題。建立委托代理機(jī)制是為了回應(yīng)其中若干項(xiàng)重要議題，包括公有制為什么行、如何破解自然資源整體治理難題、如何區(qū)分“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”，以及如何讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用等。

　　一是回應(yīng)公有制為什么行。一些觀點(diǎn)認(rèn)為，公有制不利于資源配置效率。在法律明確使用權(quán)可以從所有權(quán)分離并允許依法轉(zhuǎn)讓后，這些觀點(diǎn)的質(zhì)疑就得到了回答。不過(guò)，全民所有制依然面臨另一個(gè)問(wèn)題：政府將使用權(quán)出讓給市場(chǎng)主體前，各級(jí)政府為什么有積極性或責(zé)任心來(lái)管好、用好資源？

　　這個(gè)問(wèn)題長(zhǎng)期以來(lái)被實(shí)踐忽視了。無(wú)論是建設(shè)用地、礦產(chǎn)等具有經(jīng)濟(jì)收益的自然資源使用權(quán)市場(chǎng)化過(guò)程，還是濕地、國(guó)家公園等具有顯著生態(tài)價(jià)值的自然資源保護(hù)修復(fù)過(guò)程，都容易出現(xiàn)中央、地方在收益分配和成本支出上的不對(duì)等。中央承擔(dān)過(guò)多、地方享受過(guò)多的局面業(yè)已形成。這種局面不利于全國(guó)范圍的自然資源可持續(xù)利用。

　　委托代理機(jī)制的目標(biāo)之一就是合理配置央地間成本收益，以及確保地方行權(quán)的積極性和責(zé)任心——這是回答“公有制為什么行”不可或缺的內(nèi)容。

　　二是回應(yīng)自然資源整體性治理轉(zhuǎn)型的需要。自然資源具有整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律?！叭说拿}在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在林和草，這個(gè)生命共同體是人類(lèi)生存發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)”，習(xí)近平總書(shū)記的論述正是體現(xiàn)了自然資源的整體性特征。

　　一段時(shí)期以來(lái)，我國(guó)采取的是分部門(mén)行使不同自然資源的管理職責(zé)。這種職能劃分可以降低治理體系建設(shè)初期的制度成本，但部門(mén)間協(xié)調(diào)成本也會(huì)逐漸增加。為此，國(guó)家通過(guò)組建“自然資源部”來(lái)統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，這是邁向整體性治理的重要步驟。不過(guò)，組建自然資源部只是第一步，實(shí)踐中還需進(jìn)一步明確不同級(jí)別、不同職能部門(mén)的權(quán)利和義務(wù)，這屬于政府內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)上的優(yōu)化。

　　委托代理機(jī)制的目標(biāo)之二就是要解決行政“碎片化”造成的所有者不到位、權(quán)益不落實(shí)等問(wèn)題——這是回應(yīng)自然資源整體治理的必要舉措。

　　第三，回應(yīng)政府行權(quán)面臨既是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”的難題。各級(jí)政府出讓使用權(quán)的過(guò)程中面臨著兩種身份。一種是市場(chǎng)的參與者，即權(quán)利的出讓方；另一種是市場(chǎng)的監(jiān)督者，即對(duì)權(quán)利出讓、使用、收益和處分等行為的監(jiān)督。實(shí)踐中政府的這兩種身份并沒(méi)有完全區(qū)分，所以政府在一些情形下的行權(quán)過(guò)程被形容為既是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”。兩種身份的重疊，容易造成資源被過(guò)度消耗。

　　《生態(tài)文明體制改革總體方案》中明確了改革原則，即“堅(jiān)持自然資源資產(chǎn)的公有性質(zhì)，創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)制度，落實(shí)所有權(quán)，區(qū)分自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)利和管理者權(quán)力，合理劃分中央地方事權(quán)和監(jiān)管職責(zé)，保障全體人民分享全民所有自然資源資產(chǎn)收益”。委托代理機(jī)制就是進(jìn)一步落實(shí)生態(tài)文明體制改革任務(wù)的需要。

　　委托代理機(jī)制的目標(biāo)之三是對(duì)產(chǎn)權(quán)制度在管理體制上進(jìn)行變革——這是回應(yīng)區(qū)分政府行權(quán)“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”的要求。

　　第四，回應(yīng)讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。自然資源資產(chǎn)的重點(diǎn)在于“資產(chǎn)”，需要盡可能實(shí)現(xiàn)其價(jià)值最大化。在《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》印發(fā)后，打造統(tǒng)一的要素和資源市場(chǎng)，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用已經(jīng)成為社會(huì)共識(shí)。

　　對(duì)于經(jīng)營(yíng)性自然資源資產(chǎn)，實(shí)踐中雖然已進(jìn)入市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化階段，但依然面臨諸如部分資源有償使用仍缺位、部分資產(chǎn)交易機(jī)制不健全、部分資產(chǎn)收益分配機(jī)制不合理等問(wèn)題。對(duì)于公益性自然資源資產(chǎn)，實(shí)踐中雖已在探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，但如何讓市場(chǎng)機(jī)制更好地保障資源可持續(xù)利用，仍是需要破解的難題。這些都意味著自然資源資產(chǎn)的價(jià)值實(shí)現(xiàn)，不僅僅是效率的問(wèn)題，還涉及收益分享、責(zé)任共擔(dān)、可持續(xù)利用等義務(wù)或責(zé)任。

　　委托代理機(jī)制的目標(biāo)之四是創(chuàng)新自然資源資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)模式，并保障公平共享和可持續(xù)利用——這是回應(yīng)如何讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的要求。

　　二、委托代理機(jī)制試點(diǎn)面臨體制機(jī)制難題

　　委托代理機(jī)制幾乎是一項(xiàng)完全創(chuàng)新性的工作。當(dāng)前試點(diǎn)面臨三類(lèi)體制機(jī)制上的難題。

　　第一，地方存在一定的“卸責(zé)”行為和畏難情緒。編制自然資源清單是委托代理機(jī)制的核心內(nèi)容，旨在將不同的權(quán)利（束）在不同層級(jí)之間進(jìn)行合理配置。試點(diǎn)為此采取了便于實(shí)踐操作、抓主要矛盾、“去繁為簡(jiǎn)”的做法。即試點(diǎn)并沒(méi)有針對(duì)全類(lèi)型自然資源資產(chǎn)及其全部權(quán)利進(jìn)行界定和分工，而是選擇了“7+1”類(lèi)自然資源（即土地、礦產(chǎn)、海洋、森林、草原、濕地、水等七類(lèi)資源和國(guó)家公園這類(lèi)自然生態(tài)空間）來(lái)編制中央、省級(jí)和市地級(jí)的自然資源清單（即確立三級(jí)行權(quán)主體及其分工）。然而，試點(diǎn)過(guò)程中還是出現(xiàn)了地方職能部門(mén)二次“去繁為簡(jiǎn)”的現(xiàn)象。即，地方往往只把已經(jīng)開(kāi)展的工作、正在行使的職能寫(xiě)入清單，涉及到需要與其他部門(mén)協(xié)調(diào)、或者屬于新工作和新責(zé)任（甚至是新權(quán)力）的都盡量不列入清單?！岸嘁皇虏蝗缟僖皇隆保约白詈貌灰婕皡f(xié)調(diào)其他部門(mén)等，是出現(xiàn)此類(lèi)現(xiàn)象的原因。

　　第二，行權(quán)很難厘清政府與市場(chǎng)邊界。行權(quán)主體需要因地制宜地采取多樣化市場(chǎng)模式來(lái)實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)的價(jià)值。實(shí)踐中仍面臨市場(chǎng)機(jī)制不健全、政府干預(yù)市場(chǎng)配置等問(wèn)題。這些問(wèn)題在本質(zhì)上都與三類(lèi)權(quán)利關(guān)系不完善有關(guān)：一是行權(quán)主體的權(quán)利仍未厘清。在各類(lèi)自然資源上都還存在權(quán)利主體缺位、越位等現(xiàn)象；二是具體的行權(quán)模式還有待探索。對(duì)于不同自然資源資產(chǎn)，如何讓市場(chǎng)發(fā)揮作用仍未有定論；三是全民所有與集體所有的關(guān)系需協(xié)調(diào)。尤其是當(dāng)涉及兩類(lèi)產(chǎn)權(quán)關(guān)系相鄰的情形時(shí)，往往存在所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)主體相互影響的問(wèn)題。這三類(lèi)不完善的產(chǎn)權(quán)權(quán)利關(guān)系，加大了厘清政府與市場(chǎng)邊界的難度。

　　第三，代理人面臨既是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”難題。在概念上可以區(qū)分的角色，實(shí)踐中仍面臨體制難題。代理行權(quán)的主體，可以是市場(chǎng)中的“運(yùn)動(dòng)員”，但不應(yīng)是市場(chǎng)中的“裁判員”。然而，實(shí)踐中地方在出讓使用權(quán)過(guò)程中對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)依然較大；而部、省、市三級(jí)所有者權(quán)益的代理者，是受全民委托行使權(quán)利，其自身不應(yīng)再承擔(dān)代理者的監(jiān)督人。但實(shí)踐中相對(duì)獨(dú)立的代理者的監(jiān)督體制還未建立。上述兩類(lèi)“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”的難題，意味著委托代理機(jī)制目前面臨“權(quán)利和義務(wù)”“權(quán)力和責(zé)任”不對(duì)等不匹配的問(wèn)題。

　　三、做好閉環(huán)管理是解決體制機(jī)制難題的關(guān)鍵

　　為保障委托代理實(shí)效，應(yīng)對(duì)體制機(jī)制挑戰(zhàn)，需要抓住機(jī)制設(shè)計(jì)的“牛鼻子”。所有權(quán)人不到位、管理權(quán)責(zé)不明確，既是體制機(jī)制改革的目標(biāo)，又是行權(quán)實(shí)踐面臨的制度難題。只有做好權(quán)責(zé)區(qū)分、監(jiān)管閉環(huán)的設(shè)計(jì)，才能解決委托代理面臨“代理人道德風(fēng)險(xiǎn)”的問(wèn)題。委托代理過(guò)程中的監(jiān)管工作分為兩類(lèi)：一類(lèi)是在委托代理關(guān)系下委托人對(duì)代理人行權(quán)的監(jiān)管；另一類(lèi)是在市場(chǎng)活動(dòng)關(guān)系下有權(quán)部門(mén)對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)的監(jiān)管。

　　目前，第一類(lèi)監(jiān)管的體制機(jī)制仍待健全。監(jiān)督自然資源資產(chǎn)保護(hù)維護(hù)情況、各級(jí)行權(quán)代理人履職情況等，應(yīng)該是獨(dú)立的行權(quán)“裁判員”的職責(zé)。概念上，委托人就是全民或國(guó)務(wù)院，代理人包括自然資源部、省級(jí)和市地級(jí)政府。不僅需要建立考評(píng)、報(bào)告、督察等“裁判員”制度來(lái)監(jiān)督代理人，還需要把“裁判員”的權(quán)力落實(shí)給具體主體。雖然自然資源部、省級(jí)政府都可以承擔(dān)部分“裁判員”職能，依次對(duì)下級(jí)代理人進(jìn)行監(jiān)督，但此舉有可能混淆自身也是代理人（“運(yùn)動(dòng)員”）的角色。所以，行權(quán)“裁判員”最好由具有獨(dú)立考評(píng)權(quán)力、督察權(quán)力的部門(mén)來(lái)行使，比如各級(jí)人大、獨(dú)立的自然資源督察機(jī)構(gòu)等。實(shí)踐中需要明確賦予這些“裁判員”的監(jiān)管權(quán)力并建章立制。

　　第二類(lèi)監(jiān)管的體制機(jī)制也待健全。目前針對(duì)各類(lèi)市場(chǎng)主體的監(jiān)管體制仍面臨權(quán)責(zé)不清和監(jiān)管失效等問(wèn)題。在加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的背景下，建立健全各類(lèi)行權(quán)主體、市場(chǎng)主體共同參與自然資源資產(chǎn)的供給、經(jīng)營(yíng)和監(jiān)督的機(jī)制，切實(shí)讓市場(chǎng)在配置自然資源資產(chǎn)中起決定性作用，是治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本要求。為此，需要將市場(chǎng)活動(dòng)的參與者進(jìn)一步規(guī)范化為市場(chǎng)的“掌舵人”“劃槳人”和“守夜人”等三類(lèi)角色。部、省、市三級(jí)行權(quán)“運(yùn)動(dòng)員”，在市場(chǎng)活動(dòng)中就需要承擔(dān)市場(chǎng)“掌舵人”的角色，市場(chǎng)“掌舵人”做好資源資產(chǎn)保護(hù)和利用規(guī)劃、儲(chǔ)備和管護(hù)制度，就可以通過(guò)市場(chǎng)化手段去鼓勵(lì)更多市場(chǎng)和社會(huì)主體承擔(dān)市場(chǎng)“劃槳人”的角色，體現(xiàn)著“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。而市場(chǎng)的“守夜人”則應(yīng)由諸如用途管制、執(zhí)法監(jiān)察、行業(yè)監(jiān)管等行權(quán)主體之外的其他職能部門(mén)來(lái)承擔(dān)。

　　總之，委托代理的監(jiān)管機(jī)制中需要明確五類(lèi)主體的責(zé)權(quán)利關(guān)系：一是明確部、省、市三級(jí)行權(quán)“運(yùn)動(dòng)員”角色；二是建立健全對(duì)應(yīng)級(jí)別的人民代表大會(huì)和相對(duì)獨(dú)立的自然資源督察承擔(dān)行權(quán)“裁判員”的角色；三是部、省、市三級(jí)行權(quán)“運(yùn)動(dòng)員”還要承擔(dān)好市場(chǎng)“掌舵人”角色；四是鼓勵(lì)更多市場(chǎng)和社會(huì)主體承擔(dān)好市場(chǎng)“劃槳人”角色。另外，由用途管制、執(zhí)法監(jiān)察和行業(yè)監(jiān)管等主體承擔(dān)好市場(chǎng)“守夜人”的角色。試點(diǎn)需要進(jìn)一步探索五類(lèi)主體共同形成的相互獨(dú)立、相互配合、相互監(jiān)督的責(zé)權(quán)利關(guān)系，做好閉環(huán)管理這個(gè)“牛鼻子”制度設(shè)計(jì)。