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以都市圈建設為引擎,推動區(qū)域共同富裕

發(fā)布時間:2022-02-23 09:40:00來源: 光明網(wǎng)-學術頻道

  作者:岳文澤(浙江大學公共管理學院土地管理系教授);張銜春(浙江大學公共管理學院土地管理系博導);李林林(浙江大學土地與國家發(fā)展研究院助理研究員);魯亞楠(浙江大學公共管理學院土地管理系博士生)

  國家發(fā)展改革委印發(fā)的《2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務》要求,增強中心城市對周邊地區(qū)輻射帶動能力,培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈,增強城市群人口經(jīng)濟承載能力,形成都市圈引領城市群、城市群帶動區(qū)域高質量發(fā)展的空間動力系統(tǒng)。在高質量發(fā)展與共同富裕的目標要求下,培育協(xié)同一體化的都市圈引領高質量發(fā)展是實現(xiàn)區(qū)域共同富裕的空間抓手。然而,當前我國都市圈發(fā)展仍存在同城化水平低、資源配置不公、區(qū)域協(xié)調機制推進不足、跨行政區(qū)協(xié)作機制不暢等問題,亟需解決。

  都市圈協(xié)同發(fā)展面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

  都市圈內同城化發(fā)展任重道遠,城市間既不夠“通”也不夠“同”。在交通基礎設施方面,當前我國部分都市圈內的交通同網(wǎng)遠未形成,城際間的“瓶頸路”等還需進一步打通。如武漢都市圈中,48個“瓶頸路”項目被納入《湖北省區(qū)域發(fā)展布局交通“硬聯(lián)通”三年行動方案(2022-2024)》中。在公共資源共享方面,現(xiàn)有都市圈內的民生保障服務共享未見顯著成效,醫(yī)療衛(wèi)生資源尚未形成區(qū)域輻射,優(yōu)質教育資源不能自由流動,社會保障系統(tǒng)整合多處于起步階段,核心城市與周邊地區(qū)的經(jīng)濟社會系統(tǒng)整合明顯不足。

  都市圈內部產(chǎn)業(yè)同質化現(xiàn)象嚴重,資源浪費與生態(tài)環(huán)境惡化程度加劇。由于我國大都市圈發(fā)育時間短、圈內城市行政界線明顯且早期產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略與布局嚴重趨同,導致都市圈內部產(chǎn)業(yè)高度同質化。產(chǎn)業(yè)同質化發(fā)展一方面加速產(chǎn)能過剩,阻礙城市間比較優(yōu)勢的發(fā)揮,另一方面導致區(qū)域資源分散,難以形成集聚效應和規(guī)模效應。同時,企業(yè)集中生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈低端產(chǎn)品,表現(xiàn)為以價格競爭為核心的低水平競爭。如在成都都市圈中,成都是新一代信息技術、裝備制造、汽車、航空航天、新材料、生物醫(yī)藥、現(xiàn)代服務業(yè)等產(chǎn)業(yè)聚集區(qū),而德陽、資陽、眉山、雅安等城市則也高度集聚了上述一類或幾類產(chǎn)業(yè)。在南京都市圈中,南京、鎮(zhèn)江、揚州三市在傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)如紡織、石油化工、機械和儀表裝備制造等方面高度同構化,產(chǎn)業(yè)同質化競爭阻礙了區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構的轉型升級。

  都市圈內市場機制不健全,要素配置不合理,極化效應不斷增強。當前,市場力量尚未在城市間要素配置中完全發(fā)揮基礎性作用,以致資源、要素過度集中于行政等級高的城市,都市圈內部“核心—邊緣”結構被不斷強化,極化效應不斷增強。如在首都都市圈中,全域1200多家三甲醫(yī)院中有94%集中在城市核心圈。在粵港澳大灣區(qū)中,2020年其經(jīng)濟總量(GDP)超11萬億元,其中香港、澳門、廣州、深圳四大核心城市的GDP占大灣區(qū)經(jīng)濟總量大部分。

  以都市圈協(xié)同發(fā)展助力共同富裕的政策建議

  針對我國當前都市圈協(xié)同發(fā)展中仍存在同城化基礎設施不完善、公共服務跨區(qū)分布不均衡、產(chǎn)業(yè)同質化發(fā)展現(xiàn)象嚴重、都市圈核心城市“虹吸效應”明顯等問題與體制機制桎梏,應從發(fā)展戰(zhàn)略、基礎設施及區(qū)域治理三個層面予以改進完善。

  發(fā)展戰(zhàn)略上謀定都市圈功能定位,規(guī)劃賦能產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。一是建立統(tǒng)一的戰(zhàn)略協(xié)調框架,科學合理規(guī)劃區(qū)域合作架構體系,從全局引領圈內城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展;各都市圈要充分發(fā)揮國土空間規(guī)劃在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的主導作用,明確區(qū)域核心城市的功能定位和發(fā)展責任,提升圈內城市的綜合競爭力。二是健全協(xié)同發(fā)展的體制機制,創(chuàng)新都市圈內城市間的產(chǎn)業(yè)合作模式。都市圈城市間經(jīng)濟合作應遵循中心城市向高端產(chǎn)業(yè)方向邁進、中小城市發(fā)展先進制造業(yè)的原則,形成都市圈內部分工合理、層次分明、布局緊密的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。三是要加快產(chǎn)業(yè)合作與梯度轉移的相關平臺建設。支持建立和完善產(chǎn)權交易市場,以引導、鼓勵、支持企業(yè)進行產(chǎn)業(yè)鏈間的合作、重組和并購,引導建立行業(yè)之間、產(chǎn)業(yè)鏈上下游之間的利益紐帶。核心城市在發(fā)展好自身產(chǎn)業(yè)的同時要兼顧周邊中小城市的發(fā)展利益,互相配合、縮小差距,最終實現(xiàn)都市圈產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展。

  基礎設施建設上構建先“通”后“同”的同城化發(fā)展秩序,有效促進都市圈內外聯(lián)動發(fā)展。一是行政賦權,從都市圈層面整體統(tǒng)籌和提升其服務和承載能力。加快體制融合與資源整合,積極下放省級經(jīng)濟社會管理權限,賦予都市圈完整的經(jīng)濟社會管理權限。二是創(chuàng)新都市圈交通發(fā)展模式,著力打造圈內交通網(wǎng)絡一體化;由區(qū)域管理機構統(tǒng)一規(guī)劃打造“通道+樞紐+環(huán)線”的立體化交通體系,著力解決區(qū)際間的“瓶頸路”問題。三是借助互聯(lián)網(wǎng)等新興技術,全力推動都市圈內公共服務一體化;區(qū)域管理機構探索推進區(qū)域人口、資源等統(tǒng)一管理體制,借助互聯(lián)網(wǎng)完善都市圈內部醫(yī)療報銷經(jīng)辦管理、養(yǎng)老保險轉移接續(xù)、積分落戶等體制機制,逐步實現(xiàn)都市圈內部公共服務均等化。

  區(qū)域治理上以政府引導與市場主導并重,高效配置都市圈資源要素。一是發(fā)揮好政府的統(tǒng)籌引導作用,打破都市圈資源要素的流動壁壘。各級政府要根據(jù)本區(qū)域的市場化進程,協(xié)商制定高效的區(qū)域市場交易規(guī)則,完善區(qū)域市場競爭秩序與配套制度。二是強化市場體制機制,通過培育發(fā)展跨地區(qū)的司法協(xié)作機制和要素市場一體化發(fā)展機制,推進都市圈內資源要素的便捷流動和高效配置,促進核心城市與中小城市并行發(fā)展。三是對跨區(qū)建設和運營的基礎設施與公共服務、跨行政邊界轉移的重要產(chǎn)業(yè)和營利項目等,通過對未來贏利能力的預測制定投入成本和收益分配機制,促進圈內城市間的收益分配趨向公平合理,縮小區(qū)域差異與城鄉(xiāng)差異,助推共同富裕目標的實現(xiàn)。

(責編: 李雨潼)

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