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協(xié)調(diào)推進(jìn)多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)

發(fā)布時(shí)間:2023-06-26 15:08:00來源: 工人日?qǐng)?bào)

  作者:房連泉(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略研究院研究員、世界社保研究中心秘書長(zhǎng))

  新形勢(shì)下,我國(guó)社會(huì)保障制度改革已進(jìn)入系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的發(fā)展階段,加快完善多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系,要著重提升統(tǒng)籌謀劃和協(xié)調(diào)推進(jìn)能力,促進(jìn)三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)制度聯(lián)動(dòng)改革,形成整體合力。

  黨的二十大報(bào)告提出,完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌制度,發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。新形勢(shì)下,我國(guó)社會(huì)保障制度改革已進(jìn)入系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的發(fā)展階段,加快完善多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系,要著重提升統(tǒng)籌謀劃和協(xié)調(diào)推進(jìn)能力,促進(jìn)三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)制度聯(lián)動(dòng)改革,形成整體合力。

  三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)協(xié)同發(fā)展面臨的任務(wù)

  自20世紀(jì)90年代以來,我國(guó)多層次養(yǎng)老保障體系建設(shè)取得非凡成就。第一支柱基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已實(shí)現(xiàn)廣覆蓋,至2022年底參保人數(shù)達(dá)到10.5億;第二支柱企業(yè)(職業(yè))年金制度至2021年末覆蓋人數(shù)達(dá)到7200萬,積累基金達(dá)4.4萬億元;第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金制度于2022年底啟航,標(biāo)志著與國(guó)際接軌的三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系框架正式確立。

  但同時(shí)也要看到,多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程,當(dāng)前仍存在著覆蓋面不足、結(jié)構(gòu)失衡和體制機(jī)制改革相對(duì)滯后等問題,主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。一是覆蓋面不足,二、三支柱尤為突出。雖然基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋,但部分靈活就業(yè)人員、流動(dòng)人口和新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者等人群仍未納入其中;二支柱年金制度參保人群主要以國(guó)有、正規(guī)部門職工為主,民營(yíng)中小企業(yè)參與不足,近年來擴(kuò)面速度緩慢;稅收優(yōu)惠型個(gè)人養(yǎng)老金制度試點(diǎn)剛剛起步,向社會(huì)普及推廣任務(wù)較重。二是待遇水平較低,資產(chǎn)積累不足。長(zhǎng)期以來,養(yǎng)老金待遇主要依賴基本養(yǎng)老保險(xiǎn)提供,且整體替代率呈下降趨勢(shì),二、三支柱養(yǎng)老金繳費(fèi)水平較低,社會(huì)養(yǎng)老財(cái)富儲(chǔ)備不足。三是體制機(jī)制改革相對(duì)滯后,可持續(xù)發(fā)展面臨挑戰(zhàn)。在老齡化形勢(shì)下,基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)務(wù)支付壓力較大,各項(xiàng)參量式改革調(diào)整措施有待推出落實(shí);二、三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)在稅收優(yōu)惠、加入機(jī)制和投資安排等方面,也有待出臺(tái)更具吸引力和便利加入的激勵(lì)措施。未來,多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)應(yīng)放在整體框架下,在結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、參保加入機(jī)制、繳費(fèi)和待遇保障水平以及投資管理等方面,做出統(tǒng)一規(guī)劃安排。

  深化基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革,實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量全覆蓋

  在多層次保障體系中,國(guó)家主導(dǎo)的法定保障體系為普惠和兜底型制度,起到基礎(chǔ)保障作用。目前改革的重點(diǎn)任務(wù)主要包括,一是以全民參保計(jì)劃為基礎(chǔ),繼續(xù)推進(jìn)擴(kuò)大社保覆蓋面,尤其是盡快將大規(guī)模的流動(dòng)人口、靈活就業(yè)群體和新就業(yè)形態(tài)群體納入保障,實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?!?。為此,應(yīng)著力增強(qiáng)社保制度參保的便攜性,降低繳費(fèi)負(fù)擔(dān)和參保門檻,開放參保戶籍限制,探索適合新就業(yè)形態(tài)群體的參保機(jī)制。二是深入推進(jìn)社保征收體制改革,促進(jìn)征繳法制化,增強(qiáng)繳費(fèi)積極性。在實(shí)現(xiàn)人群全覆蓋目標(biāo)基礎(chǔ)上,提高覆蓋質(zhì)量,促進(jìn)長(zhǎng)繳多得、多繳多得,實(shí)現(xiàn)應(yīng)收盡收。三是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),建立養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制、便利化社保轉(zhuǎn)移接續(xù),促進(jìn)社保制度的財(cái)務(wù)可持續(xù)發(fā)展。四是加快完善養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌制度。逐步加大基金調(diào)劑力度,最終向全國(guó)統(tǒng)收統(tǒng)支過渡。

  打通制度銜接,建立二、三支柱統(tǒng)一管理體制

  從本質(zhì)上講,二、三支柱都建立在個(gè)人賬戶基礎(chǔ)之上,采取市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)模式。因此,在政策設(shè)計(jì)上,可考慮打通二者的銜接設(shè)計(jì),主要體現(xiàn)在以下幾方面。一是在稅優(yōu)政策上進(jìn)行銜接?,F(xiàn)階段,企業(yè)(職業(yè))年金覆蓋的人群有限,很多單位沒有建立年金計(jì)劃。第二支柱與第三支柱個(gè)人享受稅收優(yōu)惠的比例或額度可予打通,即如果職工參加企業(yè)(職業(yè))年金個(gè)人繳費(fèi)沒有達(dá)到稅優(yōu)上限的比例或額度,可將差額部分追加至個(gè)人賬戶的繳費(fèi)上限;如果職工所在單位沒有建立年金計(jì)劃,可將全部比例或額度追加至個(gè)人賬戶的繳費(fèi)上限。這一制度銜接設(shè)計(jì)的優(yōu)勢(shì)是能夠充分考慮不同群體的公平性,即將二、三支柱的個(gè)人繳費(fèi)稅優(yōu)額度合并提供給所有人。二是在投資管理上進(jìn)行銜接。二、三支柱均采用委托人投資運(yùn)營(yíng)模式,由專業(yè)性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資運(yùn)營(yíng),在治理結(jié)構(gòu)、投資政策和待遇發(fā)放方式等方面都應(yīng)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一,方便參保者,并建立統(tǒng)一的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。三是實(shí)現(xiàn)繳費(fèi)、賬戶記錄和基金轉(zhuǎn)移接續(xù)等方面的銜接,以統(tǒng)一的賬戶管理信息系統(tǒng)為基礎(chǔ),當(dāng)參保人在不同性質(zhì)的單位間轉(zhuǎn)換工作及跨地域流動(dòng)時(shí),能夠?qū)崿F(xiàn)二、三支柱養(yǎng)老金賬戶間的無縫對(duì)接。

  加強(qiáng)立法和稅收優(yōu)惠政策支持,推動(dòng)二、三支柱普惠發(fā)展

  補(bǔ)充養(yǎng)老金的發(fā)展離不開國(guó)家政策引導(dǎo)支持。第二支柱年金制度發(fā)展可以在以下方面著力。一是放寬加入年金計(jì)劃的限制條件。例如,取消對(duì)企業(yè)盈利性等方面的要求,放寬在單位繳費(fèi)歸屬期等方面的限制。在職業(yè)年金發(fā)展上,著重解決機(jī)關(guān)事業(yè)單位編制外人員參保問題,并加快做實(shí)單位繳費(fèi)部分的賬戶資金。二是放開年金投資的個(gè)人投資選擇權(quán),設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)老金投資產(chǎn)品,引入目標(biāo)日期基金和默認(rèn)投資工具,為職工提供簡(jiǎn)化的投資產(chǎn)品選項(xiàng)。三是進(jìn)一步拓寬年金投資范圍和渠道,豐富年金產(chǎn)品投資選擇,提高投資權(quán)益類資產(chǎn)的上限。

  針對(duì)第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展,應(yīng)加大稅收優(yōu)惠支持和試點(diǎn)推進(jìn)政策。在模式選擇上,考慮到中國(guó)實(shí)行的是分類個(gè)人所得稅制,未來改革的目標(biāo)是綜合所得稅制,建議實(shí)行“雙向稅優(yōu)”政策,即在實(shí)行“延稅型”的EET(退休領(lǐng)取時(shí)納稅)同時(shí),設(shè)立“免稅型”的TEE賬戶(對(duì)賬戶實(shí)行稅后繳費(fèi),但在退休領(lǐng)取時(shí)實(shí)行全免的政策,對(duì)投資收益和繳費(fèi)均免征個(gè)稅)。推進(jìn)個(gè)人養(yǎng)老金的普及,需要優(yōu)化稅優(yōu)政策設(shè)計(jì),可借鑒部分國(guó)家實(shí)行財(cái)政補(bǔ)助的做法,對(duì)中低收入群體參加個(gè)人養(yǎng)老金制度給予補(bǔ)貼。同時(shí),二、三支柱養(yǎng)老金發(fā)展成功的關(guān)鍵在于覆蓋人數(shù)能否最大化,能否普惠到各類就業(yè)人員。為此,立法和稅收優(yōu)惠政策應(yīng)面向全民,打破行業(yè)分割和政策壁壘,通過簡(jiǎn)化的投資管理體制設(shè)計(jì),利用現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和金融投資工具,為個(gè)人提供方便、高效的服務(wù)。此外,還要健全針對(duì)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者、外出農(nóng)民工和靈活就業(yè)人員的參保繳費(fèi)機(jī)制,創(chuàng)新探索中小企業(yè)加入年金計(jì)劃和中低收入群體加入個(gè)人養(yǎng)老金的參與機(jī)制,促進(jìn)二、三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)的普及發(fā)展。

  總之,通過三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的協(xié)同推進(jìn),未來,多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的總體發(fā)展目標(biāo)在于,基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全民覆蓋,二、三支柱廣泛普及,三支柱制度結(jié)構(gòu)合理,保障適度待遇水平,基金資產(chǎn)儲(chǔ)備充足,管理服務(wù)便攜高效,制度間無縫銜接,實(shí)現(xiàn)多層次多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的可持續(xù)發(fā)展。

(責(zé)編:常邦麗)

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