讓保護(hù)未成年人的手指攥成拳頭
一名教師猥褻未成年女學(xué)生受到行政處罰后被辭退,換了個(gè)城市竟又當(dāng)上了教師。十三屆全國(guó)政協(xié)委員、法學(xué)專家黃綺見過不少“大灰狼到處藏”的案例。
她在2020年全國(guó)兩會(huì)的提案中指出了這個(gè)問題——涉性侵未成年人案的人員重犯率高,“犯罪預(yù)防必要性十分突出”,建議“構(gòu)建完善的涉性侵違法犯罪人員從業(yè)限制制度”。這一建議被吸納進(jìn)入當(dāng)年修訂的未成年人保護(hù)法(以下簡(jiǎn)稱“未保法”),教職員工的“入職查詢制度”上升為法律規(guī)定。
“用人單位應(yīng)該查”明確了,“如何查”的問題還沒完全解決。黃綺在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),一些曾有猥褻等行為的人,因?yàn)闆]有構(gòu)成犯罪,依然可以開出“無(wú)犯罪證明”到學(xué)校應(yīng)聘,“需要建立一個(gè)性侵違法犯罪信息共享查詢平臺(tái)?!彼俅翁岢鼋ㄗh。
追蹤“藏匿的大灰狼”的話題又一次出現(xiàn),是在全國(guó)政協(xié)2021年年底舉行的一次雙周協(xié)商座談會(huì)上。有委員提出入職查詢系統(tǒng)存在“信息孤島”,本地系統(tǒng)無(wú)法查詢申請(qǐng)入職人員在外地的違法犯罪記錄,建議多部門協(xié)同形成治理合力。
過去5年,未成年人保護(hù)是十三屆全國(guó)政協(xié)社法委最關(guān)注的議題之一。盯住這個(gè)主題,社法委先后組織了雙周協(xié)商座談會(huì)、網(wǎng)絡(luò)議政遠(yuǎn)程協(xié)商會(huì)、重點(diǎn)提案辦理協(xié)商會(huì)等5場(chǎng)協(xié)商會(huì)以及重點(diǎn)關(guān)切問題情況通報(bào)會(huì)等一系列調(diào)研協(xié)商活動(dòng),持續(xù)跟蹤、推動(dòng)解決。
全國(guó)政協(xié)社法委駐會(huì)副主任呂忠梅說,未成年人保護(hù)就是一個(gè)全社會(huì)都關(guān)注的重大問題。政協(xié)的職責(zé)就是盯住社會(huì)高度關(guān)注的難點(diǎn)焦點(diǎn)問題,“跟蹤調(diào)研到底、議政建言到底”,“讓委員說了不白說。”
一份提案背后的持續(xù)發(fā)力
追蹤“藏匿的大灰狼”,只是保護(hù)未成年人的一個(gè)方面。呂忠梅記得,在2021年的一次雙周協(xié)商座談會(huì)上,對(duì)孩子心理健康問題的討論“是一個(gè)重點(diǎn)”,有委員專門針對(duì)“加強(qiáng)中小學(xué)心理教師隊(duì)伍建設(shè)”做了發(fā)言。
那次雙周協(xié)商座談會(huì)上,全國(guó)政協(xié)社法委副主任張季提出,“原生家庭、學(xué)校、社會(huì)和網(wǎng)絡(luò)對(duì)未成年人的影響,需要高度重視?!币淮纬霾钤跈C(jī)場(chǎng)時(shí),張季偶遇初中生追星,目睹了“飯圈”文化對(duì)青少年的影響力,他用“場(chǎng)面令人震驚”來(lái)形容當(dāng)時(shí)的情形。
2022年全國(guó)政協(xié)大會(huì)上,張季提交了《加強(qiáng)學(xué)校心理健康教師隊(duì)伍建設(shè)》的提案。隨后,這個(gè)提案被主席會(huì)議確定為重點(diǎn)提案,交由教育部牽頭辦理,全國(guó)政協(xié)副主席陳曉光領(lǐng)銜督辦。
2023年年初,張季收到教育部教師工作司的回函,對(duì)他的建議作出了積極回應(yīng),表示,“我們認(rèn)真吸收采納了有關(guān)意見建議,健全工作機(jī)制,提升教師的心理健康教育能力。”
上述提案中披露了政協(xié)委員在調(diào)研中收集到的數(shù)據(jù),比如“95%的中小學(xué)心理健康專職教師沒有專業(yè)背景或?qū)I(yè)資質(zhì)”“多數(shù)中小學(xué)沒有心理健康專職教師,多由校醫(yī)或思政、道法老師代管”。
呂忠梅說,這是實(shí)地調(diào)研中見到的真實(shí)情況,委員們?nèi)ミ^不少這樣的學(xué)校,“掛著‘心理咨詢室’的牌子,里面有個(gè)老師,一問是其他教師兼職做心理咨詢?!辈⑶疫@種現(xiàn)象不僅僅出現(xiàn)在農(nóng)村。
問題的背后,是心理健康教師在選用、配用、管理、發(fā)展上面臨的現(xiàn)實(shí)困境。張季認(rèn)為,心理健康教師在工作認(rèn)定、職稱評(píng)定、績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)等方面都處于劣勢(shì)。
一個(gè)反映較為集中的問題是,中小學(xué)專業(yè)心理教師資格認(rèn)定的困境:人社部自2017年起取消了心理咨詢師的資格認(rèn)證,但教育部并沒有心理教師的職稱評(píng)定標(biāo)準(zhǔn),造成了專業(yè)心理教師資格認(rèn)定的“空白地帶”。
教育部是這份提案的主要辦理方,當(dāng)年兩會(huì)結(jié)束3個(gè)月后,重點(diǎn)提案辦理協(xié)商會(huì)在教育部召開。全國(guó)政協(xié)社法委還將2022年政協(xié)大會(huì)上委員們提出的“關(guān)于加強(qiáng)兒童青少年心理健康服務(wù)建設(shè)的提案”和“關(guān)于提升青少年心理健康服務(wù)水平的提案”一并督辦。
委員們開誠(chéng)布公地談?wù)摿撕芏嚓P(guān)于青少年心理健康的現(xiàn)狀和思考。除了心理健康教師配備不足外,也有委員提出,“一些教師只重視成績(jī),不重視心理健康”。
根據(jù)中國(guó)社科院心理研究所發(fā)布的數(shù)據(jù),2020年中國(guó)青少年的抑郁檢出率為24.6%,其中輕度抑郁17.2%,重度抑郁7.4%。全國(guó)政協(xié)的多次調(diào)研,也展示問題的緊迫性。
“調(diào)研發(fā)現(xiàn),自殺的孩子中最小的才五六歲”,調(diào)研組工作人員說,盡管知道青少年心理問題呈現(xiàn)低齡化的趨勢(shì),但實(shí)際發(fā)生的案例還是大大超出了想象。
一些坦誠(chéng)的交流在圍繞這個(gè)問題展開。國(guó)家衛(wèi)生健康委相關(guān)負(fù)責(zé)人表示,“由于保障體系不健全、收入偏低,兒童精神科專業(yè)執(zhí)業(yè)醫(yī)師不足600人?!毕乱徊綄⑻剿鏖_展兒童青少年精神病學(xué)專科醫(yī)師培訓(xùn)。
關(guān)于教師心理健康資格認(rèn)證的問題,人社部相關(guān)負(fù)責(zé)人回復(fù),目前社會(huì)上也有一些心理健康服務(wù)機(jī)構(gòu),良莠不齊,需要健全培訓(xùn)、認(rèn)證、評(píng)價(jià)體系,“是否設(shè)置職業(yè)資格準(zhǔn)入,應(yīng)由行業(yè)主管部門提出意見,報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)”。
教育部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示,目前心理健康教育教師配備、專業(yè)能力等方面都存在不足,將研制專業(yè)標(biāo)準(zhǔn),將心理健康教育教師職稱納入思政、德育教師系列或單獨(dú)考評(píng)等。
會(huì)后,針對(duì)提案建議,教育部邀請(qǐng)了全國(guó)名師名校長(zhǎng)中的中小學(xué)心理健康教育教師和高校的專家學(xué)者,圍繞心理健康教育教師隊(duì)伍建設(shè)工作提出專業(yè)意見和建議。教育部部?jī)?nèi)10個(gè)司局3次召開專題會(huì)議研究改進(jìn)的政策措施,并與人社部、衛(wèi)生健康委、國(guó)家疾控局、中科院等單位就心理咨詢師資格制度等問題進(jìn)行深入溝通,研究工作舉措。
“未成年人保護(hù)是一個(gè)很復(fù)雜的系統(tǒng)性問題,不是幾次調(diào)研、幾個(gè)報(bào)告就能全部解決的?!眳沃颐非宄?,未成年人心理問題并不是有了專業(yè)教師就會(huì)杜絕,“那么小的孩子自殺,本質(zhì)上反映的是教育體系的重大缺失?!?/p>
比如,在家庭教育中,有的家長(zhǎng)批評(píng)孩子時(shí)會(huì)說“你不如死了算了”“我就當(dāng)沒有生你”之類的話,絲毫不顧及給孩子帶來(lái)的傷害;再比如,學(xué)校教育并沒有從根本上扭轉(zhuǎn)以應(yīng)試教育為主的局面,升學(xué)競(jìng)爭(zhēng)愈演愈烈;從家庭到社會(huì)都在把焦慮傳導(dǎo)給孩子……
“問題到底出在哪里?該如何解決?”這樣的追問是持續(xù)而逐步深入的,“我們并不是大而化之地提問題、提建議就完事了?!眳沃颐氛f,5場(chǎng)協(xié)商會(huì)有百余位委員參與調(diào)研,提出意見建議200余條。
“5年來(lái),就未成年保護(hù)議題先后邀請(qǐng)了十幾個(gè)部門?!眳沃颐氛f,協(xié)商議政的過程就是要找到最大公約數(shù)。社會(huì)問題涉及多方的利益,各方可能會(huì)有不同的意見,政協(xié)的一個(gè)重要作用,就是把不同部門、不同利益主體代表邀請(qǐng)到協(xié)商議政平臺(tái)上“面對(duì)面談”。“我們把涉及未成年人保護(hù)六大主體的相關(guān)主管部門和行業(yè)代表都找來(lái)交流,在發(fā)現(xiàn)各方意見分歧點(diǎn)的同時(shí),找到大家都認(rèn)可的解決問題的辦法”。
瞄準(zhǔn)法律法規(guī)“互不咬齒”的縫隙
2020年,未保法和預(yù)防未成年人犯罪法修訂后,確立了未保的優(yōu)先保護(hù)、特殊保護(hù)原則和一些重要的新法律制度。邀請(qǐng)最高人民檢察院、最高人民法院、教育部、民政部相關(guān)負(fù)責(zé)人參加的“促進(jìn)未成年人權(quán)益的司法保護(hù)”雙周協(xié)商座談會(huì)上,委員們談道,“兩法”實(shí)施后各部門對(duì)未成年人保護(hù)的重視和保護(hù)力度空前,但是在協(xié)同、協(xié)作和協(xié)調(diào)方面還存在一些問題。
主要表現(xiàn)為各部門力量配備“冷熱不均”,有關(guān)法律法規(guī)之間以及與其他政策之間銜接不暢,“單打獨(dú)斗”現(xiàn)象突出,有效聯(lián)動(dòng)的未成年人保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制尚未形成等,沒有形成未成年人綜合保護(hù)的強(qiáng)大合力。
在未成年人犯罪記錄封存制度實(shí)施方面,趙大程委員在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)了法律法規(guī)“互不咬齒”的現(xiàn)象。
“對(duì)未成年人實(shí)行犯罪記錄封存制度,在未保法和刑事訴訟法修正案中都有規(guī)定,這也是國(guó)際通行做法?!壁w大程指出,目前,有的應(yīng)當(dāng)封存的犯罪記錄仍可以被查詢到,導(dǎo)致當(dāng)時(shí)的未成年人長(zhǎng)大后無(wú)法入學(xué)、參軍、就業(yè);有的已封存的犯罪記錄遭泄露,對(duì)其個(gè)人生活造成困擾;甚至有的記錄被寫進(jìn)法律文書。
究其原因,主要是關(guān)于未成年人犯罪的制度配套細(xì)則缺乏系統(tǒng)性,造成實(shí)踐操作脫節(jié)。公檢法司等相關(guān)部門分別出臺(tái)了未成年人犯罪記錄管理工作規(guī)定,但信息系統(tǒng)相對(duì)獨(dú)立,無(wú)法共享,導(dǎo)致無(wú)法滿足“封存”需求。
針對(duì)入職查詢制度,全國(guó)政協(xié)委員費(fèi)薇關(guān)注到,四川省教育廳在答復(fù)政協(xié)委員關(guān)于貫徹未保法的提案時(shí)給出了一組數(shù)據(jù):在比對(duì)篩查的117.6萬(wàn)名教職員工等學(xué)校從業(yè)人員中,發(fā)現(xiàn)有違法犯罪前科人員特別是有性侵前科的重點(diǎn)人員101人。
在調(diào)研過程中,她發(fā)現(xiàn)一些問題。比如規(guī)定的入職查詢信息包括性侵害、虐待、拐賣、暴力傷害等違法犯罪記錄,卻并未明確將吸毒和一些尚未構(gòu)成犯罪但對(duì)孩子可能造成巨大傷害的違法行為納入查詢范圍。同時(shí),查詢系統(tǒng)還存在“信息孤島”,使“大灰狼”可以異地求職方式蒙混過關(guān)。
她還提醒,對(duì)入職查詢制度缺乏具體執(zhí)行措施。比如,法院宣告從業(yè)禁止后,只能將判決書郵寄到當(dāng)事人戶籍地教委和派出所,“誰(shuí)來(lái)跟蹤執(zhí)行、監(jiān)督落實(shí),都不明確?!?/p>
還有委員關(guān)注到未成年人保護(hù)法中“侵害未成年人強(qiáng)制報(bào)告制度”缺乏剛性。有委員指出,這項(xiàng)制度的社會(huì)知曉度不高,大多數(shù)人也不知道自己有哪些報(bào)告的責(zé)任。此外,向誰(shuí)報(bào)告?接到報(bào)告線索的部門或者機(jī)構(gòu)又該采取什么樣的措施?法律對(duì)這些問題只做了原則性規(guī)定,落地較難。
最高人民檢察院檢察長(zhǎng)張軍在協(xié)商座談會(huì)上說,未保法規(guī)定的家庭、學(xué)校、社會(huì)、網(wǎng)絡(luò)、政府“五大保護(hù)”,都與司法保護(hù)密切相關(guān),檢察機(jī)關(guān)存在促進(jìn)綜合司法保護(hù)不到位,推動(dòng)包括司法保護(hù)在內(nèi)的“六大保護(hù)”融通發(fā)力不足等問題。
具體表現(xiàn)為,各部門執(zhí)法司法理念、懲處和保護(hù)的尺度不盡統(tǒng)一;對(duì)辦案中發(fā)現(xiàn)的網(wǎng)絡(luò)亂象,促請(qǐng)和配合相關(guān)部門推進(jìn)治理不夠,跟蹤落實(shí)還需加強(qiáng);對(duì)不履行強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)、不按規(guī)定查詢等問題,監(jiān)督追責(zé)、推動(dòng)整改力度還不夠,這些使得“法律制度尚未真正‘長(zhǎng)出牙齒’?!?/p>
2022年5月,最高檢聯(lián)合最高法、公安部、司法部出臺(tái)《關(guān)于未成年人犯罪記錄封存的實(shí)施辦法》,到年底封存未成年人犯罪記錄3.3萬(wàn)余件。全國(guó)范圍內(nèi)通過實(shí)施入職查詢,解聘了6800余名有前科劣跡的人員。通過強(qiáng)制報(bào)告發(fā)現(xiàn)、起訴侵害未成年人犯罪案件5000多件,追責(zé)700余人。
2023年2月初,最高檢發(fā)布了侵害未成年人案件強(qiáng)制報(bào)告追責(zé)典型案例,對(duì)“應(yīng)報(bào)不報(bào)”現(xiàn)象敲響了警鐘。呂忠梅說,人民政協(xié)的優(yōu)勢(shì)在于推動(dòng)跨部門、跨領(lǐng)域性問題的解決。
“政協(xié)委員來(lái)自社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域,他們可以從不同角度觀察和思考問題,反映不同群體的利益訴求。”呂忠梅說,這樣既可以有效防止黨和國(guó)家決策部署在落實(shí)中出現(xiàn)“分解謬誤”,也可以避免解決復(fù)雜系統(tǒng)問題時(shí),因部門各司其職卻在整合過程中出現(xiàn)“合成謬誤”。
不斷追著問題跑、一研到底求正解
追著問題跑的過程,也是與不斷出現(xiàn)的新情況、新問題斗智斗勇的過程。
近年來(lái)我國(guó)未成年網(wǎng)民數(shù)量快速增加,至2021年已達(dá)1.91億,未成年人互聯(lián)網(wǎng)普及率達(dá)96.8%?!艾F(xiàn)在的孩子是互聯(lián)網(wǎng)的原住民,可以說,他們生長(zhǎng)在互聯(lián)網(wǎng)上,但是,網(wǎng)絡(luò)上有許多不良信息,影響著孩子的健康成長(zhǎng),需要專門針對(duì)未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)立法?!眳沃颐氛f,十三屆全國(guó)政協(xié)社法委的第一場(chǎng)雙周協(xié)商會(huì)就把主題確定為“《未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)條例》的制定”。
這個(gè)主題其實(shí)幾年前就是政協(xié)聚焦的問題。2017年年底十二屆全國(guó)政協(xié)社法委承辦的最后一場(chǎng)雙周協(xié)商座談會(huì)上,當(dāng)時(shí)委員們高度關(guān)注徐玉玉案,網(wǎng)絡(luò)詐騙、個(gè)人隱私泄露、網(wǎng)絡(luò)謠言、網(wǎng)絡(luò)暴力等網(wǎng)絡(luò)安全問題是現(xiàn)場(chǎng)熱議的焦點(diǎn)。一個(gè)重要的共識(shí)是,網(wǎng)絡(luò)空間治理必須重點(diǎn)關(guān)注青少年群體。
十二屆社法委將推動(dòng)未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)立法作為對(duì)十三屆社法委的工作建議提出,由此引出了全國(guó)政協(xié)對(duì)未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)的接續(xù)關(guān)注。
呂忠梅記得,在2018年5月舉行的那場(chǎng)雙周協(xié)商座談會(huì)上,大家關(guān)注的議題主要集中在網(wǎng)絡(luò)影響未成年人健康成長(zhǎng)和網(wǎng)上侵犯未成年人權(quán)益等問題。
一個(gè)爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在于,“誰(shuí)是網(wǎng)絡(luò)未成年人保護(hù)的第一責(zé)任人”。在會(huì)前的調(diào)研中,家長(zhǎng)、學(xué)校、政府、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)都認(rèn)為自己不是“第一責(zé)任人”。針對(duì)此種情況,社法委邀請(qǐng)了代表不同聲音的委員和專家。
有委員認(rèn)為,家長(zhǎng)處于被動(dòng)弱勢(shì)地位,應(yīng)該由互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)主要責(zé)任;有委員提出,家長(zhǎng)是孩子的監(jiān)護(hù)人、也最有條件管好孩子,是當(dāng)然的第一責(zé)任人;也有委員認(rèn)為,孩子大部分時(shí)間在學(xué)校學(xué)習(xí),教育部門和學(xué)校應(yīng)承擔(dān)第一責(zé)任;有專家認(rèn)為,政府理應(yīng)承擔(dān)第一責(zé)任,否則難以避免“九龍治水”。
“網(wǎng)信辦、教育部、司法部也參與了討論,經(jīng)過反復(fù)交流,達(dá)成了各方主體在相應(yīng)范圍內(nèi)成為第一責(zé)任人,形成綜合保護(hù)的格局?!眳沃颐氛f,作為會(huì)議成果的第一條建議就是“建立未成年人綜合保護(hù)機(jī)制”。
同時(shí),委員們也建議,應(yīng)在兩法修訂中,增加“未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)”相關(guān)制度。
會(huì)后司法部認(rèn)真研究吸納了雙周協(xié)商座談會(huì)的建議,對(duì)法規(guī)草案進(jìn)行了較大修改,并兩次將《未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)條例(草案)》后續(xù)修改稿送社法委征求意見。
此后,新修訂的未保法中增加了“網(wǎng)絡(luò)保護(hù)”專章,作為未保法配套法規(guī)的《未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)條例》,也即將正式出臺(tái)。
為了追蹤未保法中確定的“綜合保護(hù)體制機(jī)制”的落實(shí)情況,2022年,全國(guó)政協(xié)社法委將“促進(jìn)未成年人綜合保護(hù)”作為重點(diǎn)關(guān)切問題情況通報(bào)會(huì)的議題。委員們?cè)趯n}調(diào)研中發(fā)現(xiàn)了一些新問題。
比如未成年人網(wǎng)絡(luò)游戲?qū)嵜瞥雠_(tái)后,形成了專門倒賣成年人身份證供未成年人注冊(cè)登錄游戲的灰色產(chǎn)業(yè)鏈。還有,一些學(xué)校門口的小商店老板,準(zhǔn)備了多部手機(jī),只要孩子買東西達(dá)到一定金額,他就幫孩子刷臉登錄游戲。家庭責(zé)任、學(xué)校責(zé)任、社會(huì)責(zé)任如何落實(shí)?
針對(duì)“不得在每日22時(shí)至次日8時(shí)向未成年人提供網(wǎng)絡(luò)游戲服務(wù)”的宵禁制度,互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)向調(diào)研組反映,“平臺(tái)監(jiān)控到,有許多七八十歲的老人通宵玩游戲,提示進(jìn)行人臉識(shí)別,刷臉的都是老人。但到底是老人在玩,還是老人刷臉、孩子在玩,難以判斷?!彪m然平臺(tái)不斷采取技術(shù)措施,但并未真正實(shí)現(xiàn)“宵禁”制度目標(biāo)。網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)責(zé)任、政府責(zé)任如何劃定邊界?
通過一次又一次地調(diào)研、協(xié)商,不斷發(fā)現(xiàn)真問題,真解決問題,法律法規(guī)之間的縫隙越來(lái)越小,未成年人保護(hù)的網(wǎng)也越織越密。呂忠梅說,“我們就是追著問題跑,在不斷調(diào)研的過程中求正解,很多問題都還需要繼續(xù)關(guān)注。”
中青報(bào)·中青網(wǎng)記者 胡春艷
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