自1980年至2020年，中央西藏工作座談會已經(jīng)召開了七次，同步涵蓋了西藏改革開放以來的四十年。類似由中央召集（第一、第二次由中央書記處召開，自第三次始由中共中央、國務(wù)院召開）、以某一區(qū)域工作為主題的大型會議帶有連貫性地召開，這在中國的政治生活中是不多見的。中央西藏工作座談會是中國在現(xiàn)有國家政治結(jié)構(gòu)中逐漸發(fā)展形成的一種地方治理機(jī)制。這種機(jī)制具有動態(tài)、增量、靈活等特點，是國家對西藏這一邊疆民族區(qū)域的地方治理中形成的一種極具特色的機(jī)制。

　　在40年的發(fā)展中，中央西藏工作座談會本身經(jīng)歷了一個從“會議”到“機(jī)制”的形成過程，其目標(biāo)設(shè)置從單一到多元，其決策過程從粗疏到科學(xué)，其關(guān)涉內(nèi)容從簡單到精致。

　　中華人民共和國成立后，對邊疆民族地區(qū)特殊的社會形態(tài)、社會結(jié)構(gòu)和政權(quán)形式進(jìn)行了全面的整合改造，實現(xiàn)了國家政治制度的統(tǒng)一，提升國家的政治統(tǒng)一性，從而為國家的統(tǒng)一和民族的團(tuán)結(jié)奠定了堅實的基礎(chǔ)。通過全面的整合改造，新中國最終形成了單一制國家下民族區(qū)域自治的國家建構(gòu)。

　　邊疆民族地區(qū)在民族區(qū)域自治制度的規(guī)范下整合到統(tǒng)一的國家結(jié)構(gòu)之中，并在其他制度的佐配下進(jìn)行治理，對于國家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)和各地區(qū)同步發(fā)展具有重大意義。中國的民族區(qū)域自治在中央與自治地方的分權(quán)制度安排上是“自上而下，中央主導(dǎo)”的結(jié)構(gòu)，是一種“在國家指導(dǎo)下”的自治制度，體現(xiàn)了“國家意志”與“國家意愿”。國家強(qiáng)調(diào)以法律和行政手段將這一制度“行政化”，使其成為國家行政管理的一部分。通過召開中央西藏工作座談會的方式，中央在現(xiàn)有制度構(gòu)建之外發(fā)展出靈活的治理機(jī)制。

　　中央西藏工作座談會的召開，一個主要的治理思路就是嘗試著在不變更基本體制的原則下，通過發(fā)展輔助性區(qū)域治理機(jī)制，使西藏形成一條適應(yīng)地方實際的發(fā)展道路。

　　第一次座談會提出的“八項方針”中，明確了“根據(jù)那里（西藏）的自然條件、民族特點、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、各族人民的思想覺悟和生活狀況，制定有關(guān)工作的方針、任務(wù)和政策”。這一治理思路，事實上就是嘗試著解決統(tǒng)一性與西藏地方特殊性的矛盾。

　　第二次座談會又總結(jié)了西藏的“四個特殊性”，采取特殊政策和靈活措施。兩次會議的召開，對西藏經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的模式進(jìn)行了一些有益的探索。

　　隨著西藏社會政治發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、新趨向，第三、第四、第五次座談會更強(qiáng)化了從全局視野中認(rèn)識西藏實際、從國家整體戰(zhàn)略中探索西藏治理問題。第三次座談會強(qiáng)調(diào)“從戰(zhàn)略全局的高度充分認(rèn)識西藏工作的重要性”，強(qiáng)調(diào)做好西藏工作的一條基本原則就是“把中央的大政方針與西藏具體實際結(jié)合起來，要從國家的大局和西藏的實際出發(fā)”。具體工作中，則明確了西藏和祖國內(nèi)地“框架一致、體制銜接”的改革思路，正式提出在西藏建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)的改革目標(biāo)。

　　第四次座談會則把西藏工作放置于“四個事關(guān)”的高度——事關(guān)西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施，事關(guān)民族團(tuán)結(jié)和社會穩(wěn)定，事關(guān)祖國統(tǒng)一和安全，事關(guān)國家形象和國際斗爭。

　　第五次座談會將“三個堅持”（堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅持社會主義制度、堅持民族區(qū)域自治制度）進(jìn)行了擴(kuò)展，增加了“堅持走有中國特色、西藏特點的發(fā)展路子”的內(nèi)容。

　　考察上述表述，自第三次座談會始，中央開始從國家視角看待西藏工作，不但把西藏工作與國家事務(wù)聯(lián)系起來，而且把西藏工作嵌入到國家工作的整體結(jié)構(gòu)之中。這是一個很大的變化，預(yù)示著中央西藏工作座談會成為國家層面的、針對邊疆民族自治區(qū)域的地方治理模式。

　　作為治理模式，中央西藏工作座談會自身有一個機(jī)制的不斷發(fā)展完善的過程。

　　第一、第二次座談會的治理主題是發(fā)展，通過打破舊的體制障礙并輔之以強(qiáng)大的財政供給，以達(dá)到發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目的。第三次座談會的治理主題擴(kuò)展為“發(fā)展和穩(wěn)定”兩個方面。

　　中央西藏工作座談會中的發(fā)展主題是多層面的，既強(qiáng)調(diào)宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也注重個體生活水平的提高。在宏觀經(jīng)濟(jì)方面，第一、二次座談會強(qiáng)調(diào)打破體制障礙，通過財政支持和特殊政策支持來拉動經(jīng)濟(jì)增長；第三次座談會則通過體制銜接，確立了發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，第四次座談會提出了西藏跨越式發(fā)展，第五次座談會強(qiáng)調(diào)了“中國特色、西藏特點”的發(fā)展要求。梳理五次中央西藏工作座談會在宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的治理思路，可以發(fā)現(xiàn)，其基本走向是由“破”到“立”，與國家改革開放的歷程總體上是一致的。為了保持破立轉(zhuǎn)換的平衡過渡和跟進(jìn)發(fā)展，中央提供了大量的政策支持，并適當(dāng)?shù)卣疹櫫宋鞑氐奶攸c。

　　在個體生活水平的提高方面，第一、二次座談會主要是從稅費減免方面減負(fù)、以政策調(diào)整（兩個長期不變）增強(qiáng)群眾積極性來提高群眾生活水平；第三次座談會之后，則側(cè)重于在制度供給，如建立和完善教育、醫(yī)療、社會保障等方面的制度，通過增強(qiáng)社會個體素質(zhì)（教育、醫(yī)療等）、改善生存環(huán)境（發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施）以改善和提高社會個體的生活質(zhì)量。前后比較，后者已不僅僅是“提高個體生活水平”，而是一種社會發(fā)展的全面推進(jìn)。

　　黨的十八大之后，2015年召開了中央第六次西藏工作座談會。在這次會議上，新一屆黨中央把維護(hù)祖國統(tǒng)一、加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)作為西藏工作的著眼點和著力點，是習(xí)近平總書記根據(jù)西藏反分裂斗爭具有長期性、復(fù)雜性、尖銳性作出的重大戰(zhàn)略判斷，是從全國大局角度作出的重大戰(zhàn)略判斷?？礈?zhǔn)這個著眼點、抓住這個著力點，體現(xiàn)了習(xí)近平總書記指導(dǎo)西藏工作重點更明確、聚焦更準(zhǔn)確，高屋建瓴、精準(zhǔn)到位，抓住了西藏工作的特點和重點。

　　在認(rèn)識和處理發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系。第六次座談會把改善民生、凝聚人心作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的出發(fā)點和落腳點。發(fā)展必須有利于社會穩(wěn)定和長治久安，發(fā)展的戰(zhàn)略和思路要著眼于實現(xiàn)社會穩(wěn)定和長治久安。社會穩(wěn)定中的短板弱項就是發(fā)展的問題導(dǎo)向，要把有限資源優(yōu)先用于解決社會穩(wěn)定遇到的困難和問題。發(fā)展的過程和成果就是穩(wěn)定的基礎(chǔ)和保障，越穩(wěn)定越發(fā)展、越發(fā)展越穩(wěn)定，發(fā)展和穩(wěn)定有機(jī)結(jié)合、良性互動、相輔相成。

　　剛剛結(jié)束的中央第七次西藏工作座談會，是黨的十九大以來的第一次西藏工作座談會，在西藏工作的時代特征、治藏方略、思想教育、邊防工作、生態(tài)保護(hù)等方面有所發(fā)展和完善。

　　1.明確提出“新時代黨的治藏方略”的概念。新時代黨的治藏方略是做好西藏工作的根本遵循，必須長期堅持、全面落實。

　　2.治藏方略由“六個必須”或拆分或擴(kuò)充為“十個必須”。1）必須堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、中國特色社會主義制度、民族區(qū)域自治制度；2）必須堅持治國必治邊、治邊先穩(wěn)藏的戰(zhàn)略思想；3）必須把維護(hù)祖國統(tǒng)一、加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)作為西藏工作的著眼點和著力點；4）必須堅持依法治藏、富民興藏、長期建藏、凝聚人心、夯實基礎(chǔ)的重要原則；5）必須統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局；6）必須把改善民生、凝聚人心作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的出發(fā)點和落腳點；7）必須促進(jìn)各民族交往交流交融；8）必須堅持我國宗教中國化方向、依法管理宗教事務(wù)；9）必須堅持生態(tài)保護(hù)第一；10）必須加強(qiáng)黨的建設(shè)特別是政治建設(shè)。

　　在第六次座談會上，“必須堅持治國必治邊、治邊先穩(wěn)藏”的戰(zhàn)略思想，“堅持依法治藏、富民興藏、長期建藏、凝聚人心、夯實基礎(chǔ)”的重要原則，兩條合二為一；第七次座談會上，將“戰(zhàn)略思想”和“工作原則”拆分成兩個必須，目標(biāo)更加明確，邏輯更為清晰。此外，新增加的第7和第8條，分別是習(xí)近平總書記在中央民族工作座談會和全國宗教工作座談會重要講話精神的精髓，實際上是重申了在西藏繼續(xù)貫徹和執(zhí)行中央民族工作和宗教工作座談會的必要性和緊迫性。第10條，把原來“加強(qiáng)各級黨組織和干部人才隊伍建設(shè)”改為“加強(qiáng)黨的建設(shè)，特別是政治建設(shè)”，突顯了政治建設(shè)的重要性。

　　新時代黨的治藏方略，相比于第六次座談會的治藏方略，更加細(xì)化，具有鮮明的時代特征，是在總結(jié)中國歷代邊疆治理經(jīng)驗，特別是當(dāng)代中國西藏治理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，立足于國際國內(nèi)形勢、黨和國家戰(zhàn)略全局的新部署，是對黨的治藏思想的繼承、發(fā)展和創(chuàng)新，充分彰顯了黨和國家治藏方略的日臻成熟和豐富升華，是新時代做好西藏工作的總綱領(lǐng)。

　　3.在思想政治教育、民族團(tuán)結(jié)、歷史研究、文博事業(yè)方面，著重提出和強(qiáng)調(diào)了針對性較強(qiáng)的四個方面的內(nèi)容，為新時代西藏自治區(qū)以及四川、云南、甘肅、青海涉藏工作中的教育、文化、藏學(xué)研究等事業(yè)指明了方向。

　　1）培育和踐行社會主義核心價值觀，不斷增強(qiáng)各族群眾對偉大祖國、中華民族、中華文化、中國共產(chǎn)黨、中國特色社會主義的認(rèn)同。

　　2）挖掘、整理、宣傳西藏自古以來各民族交往交流交融的歷史事實，引導(dǎo)各族群眾看到民族的走向和未來，深刻認(rèn)識到中華民族是命運共同體，促進(jìn)各民族交往交流交融。

　　3）深入開展黨史、新中國史、改革開放史、社會主義發(fā)展史教育，深入開展西藏地方和祖國關(guān)系史教育，引導(dǎo)各族群眾樹立正確的國家觀、歷史觀、民族觀、文化觀、宗教觀。

　　4）重視加強(qiáng)學(xué)校思想政治教育，把愛國主義精神貫穿各級各類學(xué)校教育全過程，把愛我中華的種子埋入每個青少年的心靈深處。

　　4.突出了邊防鞏固和邊境安全。

　　這是習(xí)近平總書記“治國必治邊，治邊先穩(wěn)藏”重要戰(zhàn)略思想的具體化和延伸。第六次座談會上的“四個確?！?，在第七次座談會上有所調(diào)整，保留了兩條，新增了兩條，其中新增的一條為“確保邊防鞏固和邊境安全”。習(xí)近平總書記明確提出要加強(qiáng)邊境地區(qū)建設(shè)，采取特殊支持政策，幫助邊境群眾改善生產(chǎn)生活條件、解決后顧之憂。

　　5.確立了“建設(shè)團(tuán)結(jié)富裕文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化新西藏”的目標(biāo)。過去我們常常講的是“建設(shè)社會主義新西藏”，新西藏前面加了“現(xiàn)代化”，體現(xiàn)了我們黨在西藏進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)的步伐、進(jìn)程和目標(biāo)的堅定性和持續(xù)性。團(tuán)結(jié)、富裕、文明、和諧、美麗強(qiáng)調(diào)和突出了現(xiàn)代化建設(shè)的五個不可或缺的標(biāo)準(zhǔn)。

　　6.首次提出“必須堅持生態(tài)保護(hù)第一”，突出了西藏生態(tài)文明建設(shè)的地位。第六次座談會中，生態(tài)保護(hù)是放在“四個確?！敝?，表述為“確保生態(tài)良好”。第七次座談會上，除了仍然保留在“四個確?！敝校瑔为氂职阉袨椤笆畟€必須”的治藏方略之中。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，堅持對歷史負(fù)責(zé)、對人民負(fù)責(zé)、對世界負(fù)責(zé)的態(tài)度，把生態(tài)文明建設(shè)擺在更加突出的位置，守護(hù)好高原的生靈草木、萬水千山，把青藏高原打造成為全國乃至國際生態(tài)文明高地。（中國西藏網(wǎng) 特約撰稿/王小彬 作者系西藏民族大學(xué)特聘教授、中共中央黨校（國家行政學(xué)院）社會和生態(tài)文明教研部民族和宗教教研室教授）