作者：劉文鵬（中國人民大學清史研究所教授）

　　驛站是中國歷代王朝傳遞信息、遞運物資的主要渠道，在維系國家統(tǒng)一方面發(fā)揮著重要作用。驛站的正常運轉全賴驛站經(jīng)費之保證，所謂“國脈疏通原借驛遞，而驛遞急需端賴錢糧”。一般認為，清朝入關后一掃舊弊，攤派、加征得到有效抑制。這一觀點突出了明清之際驛站財政的差異。但實際上，明末加派之征也通過各種隱性方式在清代得以延續(xù)。在清初裁驛費充軍餉的財政政策影響下，清代驛站財政走向了既病民又病官的攤派舊途。

　　明代驛站財政與驛役官當改革

　　明初驛站財政建立在實物財政基礎之上，有賴于田賦征收和勞役僉派。洪武元年（1368年）正月，明太祖詔令天下廣置各驛，其驛站差役僉派民戶出辦。具體方法是，“馬有上中下三等，驗民田糧出備”（《明太祖實錄》卷29，洪武元年正月庚子）。即民戶依照糧賦多寡對等充任驛傳馬夫，其不足數(shù)者可以數(shù)戶共充一夫。本縣人戶不足，則“以相鄰州縣點差”，謂之“協(xié)濟”。甚至令東南富戶、市民前往北方諸省協(xié)濟應役。官方除提供驛舍、備辦廩糧及派遣官吏外，驛站其余所有開支均由驛傳役夫親身應役承擔。此外，尚有里甲和均徭內(nèi)編派驛站差役，以滿足其財政開支需要。

　　洪武二十七年（1394年），明朝將永充改為“依次輪充”（萬歷《惠州府志》卷10，《賦役志下》，明萬歷四十五年刻本）。其僉編時間有三年、五年和十年之別。但地方政府在實際僉派中并不遵守定制，以至于有役三五十年者。此外在沒有預算與額設經(jīng)費的體制下，驛站馬夫等便成為驛丞等官吏盤剝的對象。以上兩方面導致嘉靖以前的馬戶不堪重擾，驛站運行困難。

　　成化、弘治年間白銀貨幣化地位得到官方承認，一系列以財稅定額為目的、減輕地方差役負擔的差役納銀改革隨之展開，驛站的日常運轉也由力役親當改為征銀雇募，至嘉萬時期，因推行一條鞭法改革，得以最終確立。具體做法是根據(jù)過往支銷數(shù)目，預估一年驛站夫馬工料銀額數(shù)，將其攤入全縣糧賦或額田中征收。對于他縣協(xié)濟馬匹，則按每馬所需折銀，分派各協(xié)濟州縣“照畝均征”（申佳胤：《臨洺驛馬政記》，載崇禎《永年縣志》卷7）。征收的站銀，以府為單位進行統(tǒng)計并征收，然后由府轉發(fā)各驛，招募人員當差。

　　官征官募確實起到了均平差役、減輕百姓負擔的作用，“計地征糧，可以免馬頭獨累之苦；募人當應，可以絕官吏求索之私”（劉麟：《清惠集》卷3，《均驛傳安人心扶公論杜私情以免偏苦疏》，臺灣商務印書館1987年版，第348頁）。但新政實施不過十余年，即弊端百生。一方面，官府“給驛漸廣”，導致地方驛站開支不斷增加；另一方面，過往官員多索馬匹差夫，馬戶“賣產(chǎn)鬻兒，傾家喪命”。更甚者，明季“國用不足，將原額驛站夫馬工食草料銀兩半裁以充練餉”（《宣大山西總督李鑒啟本》，順治二年五月八日），地方驛站財政更加吃緊。本縣“馬戶逃竄，扳累難支”，他縣協(xié)濟亦托故不前，地方不得不再度僉派里民應當，復“蹈萬歷以前之夙弊”。而“驛卒糊口無資，群起為盜”（《順天巡按柳寅東揭報驛遞疾苦》，順治元年七月，載張偉仁主編：《明清檔案》第1冊，臺灣聯(lián)經(jīng)出版事業(yè)公司1986年版）。

　　清初中央對明代驛站財政體制的調(diào)整

　　清朝入關之初，平定全國的戰(zhàn)爭仍在持續(xù)，大量地方財政經(jīng)費被裁撤充餉，驛站錢糧也不例外。在財政緊缺的情況下，既要全力保障軍費，又要維持驛站正常運轉，中央和地方政府為維護各自利益走上不同道路。

　　于中央而言，順治元年（1644年）七月清朝廢止一切明末加派，廢除明末里甲僉派，將全國驛站由民當改為官當，所有經(jīng)費均于正項地丁內(nèi)動支，“不復累及百姓”。與此同時，令各省站銀“以萬歷初年會計錄為準”，“照舊征收，加增者不準”（《戶部尚書英峩岱題本》，順治二年六月六日）。

　　然而，明末清初接連不斷的災荒、戰(zhàn)爭導致地方田賦收入急劇下降，部分省份站銀除荒后實征不及原額半數(shù)，巨大的經(jīng)費缺口令驛站運轉維艱。更重要的是，清初持續(xù)的軍事行動導致國家財政經(jīng)費捉襟見肘。權衡之下，清朝不得不裁減包括驛站經(jīng)費在內(nèi)的地方財政以充實軍餉。驛站經(jīng)費的大幅壓縮主要集中于順治九年（1652年）至十四年（1657年）和康熙平定三藩之亂期間，此后雍乾各朝均陸續(xù)裁減。全國站銀“通計裁扣之數(shù)，自順治九年以迄乾隆，竟居原額三分之二”（民國《鹽山新志》卷8，《賦役篇上》，民國五年刊本）。

　　在額征驛站銀劇減，加之禁止攤派、裁驛充餉的境況下，清廷只能盡可能地集中有限驛站財政資源，使其利用最優(yōu)化。方法主要有三：一是裁僻濟沖，將驛站經(jīng)費集中于主干驛道。二是調(diào)整驛道走向、開辟新驛道。順治年間，為減輕河南、山東驛站負擔，清朝開通經(jīng)山西前往川陜甘等地區(qū)的驛道，河南驛站負擔有所減輕；山東則開通了經(jīng)德州、泰安、蒙陰、郯城前往江蘇的“山東東道”，使原有山東中路的驛站壓力有所緩解。驛道重新規(guī)劃后要求行差人員循規(guī)定驛道行進，并在勘合火牌內(nèi)明白填注，嚴禁隨意改變路途。三是嚴格掌握地方驛站財政奏銷。順治八年（1651年），清朝確立各省財政奏銷制度后，規(guī)定驛站的各項開支需歲終匯造清冊，由戶部核實奏銷。自順治三年（1646年）至十四年修撰完成的各省賦役全書，更是將各省起運存留、驛站額支數(shù)目固定下來。通過賦役全書和奏銷制度，各省驛站每年的財政收支也盡在中央的掌握之中。這既有助于中央了解地方驛站財政之盈絀，及時作出調(diào)整；也將府州縣驛站財政納入藩司和中央管控之下，方便了驛站財政資源的宏觀調(diào)撥。

　　上述改革確實值得稱許，在財政極度緊張的情況下通過法律禁令確保地方不得派累里甲，展現(xiàn)了新朝氣象。但奈何由于清初戰(zhàn)爭開支甚巨，很多本應裁僻濟沖的夫馬錢糧亦經(jīng)常被中央挪作軍餉。地方政府為保障驛站的正常運轉疲于應對，不得不百般騰挪，甚至延續(xù)明季攤派舊弊。

　　清前期各省對驛站財政體制調(diào)整的因應

　　整體而言，各省解決地方驛站財政問題的舉措主要集中在復原額、顧驛遞，嚴考成、革協(xié)濟等方面，而在州縣層面更為通行的做法則是直接僉派里甲。

　　所謂復原額，即各省督撫在除荒實征站銀過少的情況下，奏請恢復該省舊設站銀數(shù)額。部分省份在朝廷下令裁去明季攤派并統(tǒng)計舊額銀時，往往在萬歷初年額設站銀基礎上將里甲夫馬工料銀和攤派銀兩一并作為本省額設驛站銀統(tǒng)計、報呈，實際上是將“舊額”提高，把明代站銀、里甲夫馬銀和攤派銀以隱蔽的方式承續(xù)下來。而裁撤地方經(jīng)費過程中，驛站經(jīng)費可能雖亦被裁撤，但因為需要維持驛站的正常運轉，驛站經(jīng)費的裁撤力度不及其他經(jīng)費，所以在順治初期裁節(jié)地方經(jīng)費的過程中，面對經(jīng)費緊缺的情況“先盡驛站支用”的“顧驛遞”政策在一定時期內(nèi)得以貫徹落實。

　　明清之際的驛站協(xié)濟制度是保障沖途大驛有效運轉的良制。但協(xié)濟的正常運行需建立在驛站財政充足的基礎上，一旦經(jīng)費被挪用或裁減，各地往往托故不前，導致受協(xié)驛站運轉失靈。為解決該問題，清朝將協(xié)濟站銀完納與否、完納分數(shù)均納入官員考成。但協(xié)濟站銀畢竟還需多一道解送程序，此間輾轉費時、各級侵扣，其弊多端。于是，各省紛紛奏請將“本州縣之正項用補本驛之急需，而以外州縣之協(xié)濟，匯解藩司抵補正項”（《河南巡撫吳景道題本》，順治八年十月二十四日），南省協(xié)濟北方站銀也照此方法辦理。此項調(diào)整至康熙七年（1668年）最終成為定制，并施行于全國，起自明代的驛站協(xié)濟制度被廢止。此種方法減少了站銀支用的程序，提高了驛站運轉效率。

　　中央和各省為籌措驛站經(jīng)費，經(jīng)過多重努力，確實起到一定作用，似乎驛站也得以正常運轉；但如果我們將視野轉移至州縣，則會發(fā)現(xiàn)驛站財政狀況呈現(xiàn)的是另外一幅景象。

　　清人薛所蘊《驛卒詞》云：“閭閻困敝乏幫貼，差煩馬瘦芻茭絕?！h官逮治驛卒死。五更三點不交睫，頭枕驛門候消息。”（張應昌編：《清詩鐸》卷9，中華書局2022年版，第262頁）這并非夸張和想象之詞。順治年間曾任新樂縣知縣、專管沖途大驛西樂驛的林華皖對當時的驛站困境有過總結：一則差務繁忙，“每日數(shù)起”；二則夫役“額設者有數(shù)”，每遇大差勢必另外雇覓；三則馬騾羸瘦，“陸續(xù)行差，倒斃不一，月而殆盡”；四則行差人員百般苛索，夫役折干、背負過重（林華皖：《治鮮集》卷2，《驛郵略》，載《續(xù)修四庫全書》第880冊，上海古籍出版社2002年版，第430~431頁）?？滴酢敦S潤縣志》更直白指出：“輸蹄往來，絡繹不絕，糧糗芻薪，存留不能及半，協(xié)濟未必以時，縣令之拮據(jù)，殆所不免。”（康熙《豐潤縣志》卷4，《賦役志·驛傳》，清康熙三十一年刻本）絕大多數(shù)州縣官員不堪重負，自殺者亦不在少數(shù)。其最終結果，“存留各項節(jié)次裁減，州縣之事束手無策，勢不得不私派之民，民既出雇役之錢，仍不免于役又不知凡幾矣”（康熙《靈壽縣志》卷4，《田賦上》，清康熙二十五年刻本）。攤派里甲成為州縣官自然而然的選擇。

　　然而，直接攤派里甲顯然與清朝不加賦的政策相沖突。天津巡撫張忻、保定巡撫郝晉及經(jīng)手知縣都曾因觸犯此律最后交刑部議處。故很多地方州縣只能想方設法將攤派合法化：一是延續(xù)明季之“強制性雇募”手段，名為發(fā)銀雇募、聽民應召，實則是強制性“照里派輪”，官方挾公權權威進行變相攤派，并非純粹的自由雇募應召之制。另一種是額外攤派，倒逼國家財政政策作出調(diào)整，將攤派合法化。部分州縣驛站確實差務繁忙，必須額外派征。但為避免胥吏、馬頭毫無限制多征，引致民怨沸騰，清廷將額外攤征編入賦役全書，承認各種加派的合理性并使之合法化。

　　清前期驛站財政體制改革的影響及其余緒

　　清人曾對本朝的廢力役親當為官當官募之制大為贊賞，稱“清興，掃除舊政，與民更始。而錢糧則例一以萬歷初年為定，且賦皆改折而無本色之征，差皆雇役而無僉點之害……民無一事之擾，薄賦輕徭，培植邦本，萬世無疆之休基此矣”（康熙《吳橋縣志》卷3，《食貨志》，清康熙十九年刻本）。

　　但清初軍興旁午，裁驛充餉時常有之。實際上“額設工料已減十分之三，差務更增十分之四”的情況下，地方財政仍然左支右絀。驛站之弊不僅官累難除，民累亦未減輕。一方面，清初裁節(jié)驛費并非為了減輕百姓負擔，而是裁驛充餉，百姓壓力并未減輕。另一方面，在“額設有數(shù)”的驛站財政體制下，州縣為保證驛站運轉，又不得不走上加派里民的老路。這一回頭路不僅額外增加了百姓負擔，甚至在一定程度上倒逼中央將部分攤派合法化。清廷減輕里甲攤派負擔的宣言也就此告以破產(chǎn)。官員既存在加賦的罪名，百姓亦承受攤派的壓力，實在是病民病官。

　　以上種種弊病的存在，究其原因，即在于中央財政集權下，地方額設驛站經(jīng)費過少且并不穩(wěn)定。隨著明代白銀的貨幣化，國家財政也出現(xiàn)“統(tǒng)計銀兩化”的趨勢。這一變革使得國家財稅可預算、可統(tǒng)計，方便了國家對各省州縣財政的掌控；但是對于地方政府而言，則是更加不利。在“統(tǒng)計銀兩化”之前，所有驛傳夫役均需親當，財政開支由地方政府自行編制，不受中央管控；但在此之后，情況發(fā)生了顯著變化。一方面，全國賦役逐漸定額化，中央以法律形式規(guī)定了攤派的“非法性”；與此同時，明清財政也因此走上“原額主義”道路，財政體制出現(xiàn)僵化。另一方面，借助白銀的便利，中央對于州縣財政的掌控越發(fā)集中，且能隨時裁扣、調(diào)撥，導致州縣財政難以穩(wěn)定。清人曾謂“國家之所賴者，惟財賦；地方之所重者，惟差徭；下民之所望者，惟恩恤”（乾隆《三河縣志》卷5，《賦役志·驛站》，清乾隆二十五年刻本），生動反映了當時中央、地方和百姓三者在國家財賦分配中的地位和處境。從國家立場出發(fā)，中央主要集中于對全國財賦的高度集權與掌控。尤其是戰(zhàn)爭期間，國家的著眼點完全在于盡快匯集財政資源用于軍事，以期穩(wěn)定統(tǒng)治。裁撤地方存留銀是其中最為重要的手段，而這勢必導致地方州縣存留經(jīng)費過少。州縣為維持地方行政的正常運轉，又不得不額外攤派，而所有的壓力最終只能轉嫁給百姓。在上述財政結構體制下，百姓能否得到“恩恤”顯然要打上問號。劉志偉教授認為，清初通過編撰賦役全書和確立奏銷制度，建立了高度中央集權的財政體制，它導致的一個最直接的結果就是地方賦稅征收的失控（劉志偉：《略論清初稅收管理中央集權體制的形成》，載《貢賦體制與市場：明清社會經(jīng)濟史論稿》，中華書局2019年版，第190頁）?？梢哉f，正是中央財政的“集權”導致了州縣政府在財稅征收中的“分權”和“失控”。因此，隨著清中后期各類大差、常差的源源不斷，以及驛務弛弊、苛索繁多等問題的抬頭，“原額主義”財政下的清朝驛站運轉再度回到明末境況，各類差派更加層出不窮。

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