作者：李靜（中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員）

　　黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視脫貧攻堅工作，舉全黨全社會之力，深入推進(jìn)脫貧攻堅，取得了重大決定性成就，中國到2020年底已完成全面脫貧和全面建成小康社會的目標(biāo)。在2022年全國兩會召開前夕，中央一號文件發(fā)布，要求各地要把牢牢守住保障國家糧食安全和不發(fā)生規(guī)模性返貧作為兩個底線任務(wù)。

　　確保不發(fā)生規(guī)模性返貧風(fēng)險，需要清楚返貧風(fēng)險主要集中在哪些方面，才能出臺針對性的政策。那么，新的致貧和返貧風(fēng)險主要集中在哪里？根據(jù)作者這些年在貧困地區(qū)的調(diào)研和對貧困縣退出考核過程發(fā)現(xiàn)，新的致貧和返貧風(fēng)險主要集中在因病致貧和返貧上。

　　理論上，健康與貧困之間存在三種關(guān)系：一是貧困導(dǎo)致了疾病。貧困家庭往往因為無力進(jìn)行健康和營養(yǎng)方面的投資，導(dǎo)致家庭成員成年后勞動能力不足以及疾病高發(fā)。二是疾病導(dǎo)致了貧困。疾病會導(dǎo)致很多不同的“健康陷阱”，如勞動力生病會導(dǎo)致收入下降、醫(yī)藥支出增加，致使家庭陷入收入貧困。三是疾病就是貧困的一部分。在社保制度不完善的國家，疾病是最典型的貧困類型，疾病就是貧困的表現(xiàn)之一。

　　精準(zhǔn)扶貧以前，我國貧困地區(qū)的健康與貧困關(guān)系典型地體現(xiàn)了上述特征，精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略和健康扶貧一系列政策的實施，使貧困地區(qū)貧困農(nóng)戶的疾病與貧困之間的惡性循環(huán)被打破。到2020年底，我國脫貧攻堅戰(zhàn)如期取得了全面勝利，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下9899萬農(nóng)村貧困人口全部脫貧，其中實施健康扶貧使中國近1000萬戶因病致貧返貧戶擺脫貧困，貧困人口貧困問題和基本醫(yī)療保障問題得到了解決，貧困地區(qū)的衛(wèi)生環(huán)境、健康條件和健康知識也得到了大幅提升。但也應(yīng)該看到，健康扶貧的成果還有待于鞏固。因病致貧的風(fēng)險還廣泛存在，需要引起重視。

　　新農(nóng)合的問題。首先是繳費增長過快。從2006年新農(nóng)合繳費10元到2021年繳費320元，16年增長了31倍。新農(nóng)合繳費的不斷增長，可能導(dǎo)致一部分農(nóng)戶繳費意愿不足。在調(diào)研中，有不少農(nóng)戶向筆者反映過此問題。其次是報銷比例低。主要是一般農(nóng)戶的新農(nóng)合報銷比例低，可能因一個大病或重病就使一般農(nóng)戶淪為貧困戶。再次是報銷范圍小，主要是很多醫(yī)療項目和藥品沒有列入報銷范圍內(nèi)。最后是鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療資源有待提高。脫貧攻堅使縣級醫(yī)療機構(gòu)和醫(yī)療資源獲得了極大的提升，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療資源與巨大的需求間還有很大的距離。新農(nóng)合在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級衛(wèi)生院報銷比例高，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院能看的病不多。

　　一般農(nóng)戶仍然有因病致貧返貧的脆弱性風(fēng)險。由于脫貧農(nóng)戶家庭收入普遍低于全國農(nóng)村水平，尤其是患病者農(nóng)戶家庭收入更低，使農(nóng)戶家庭面臨著因病致貧脆弱性的風(fēng)險。

　　首先，疾病治療中的自費支出逐年升高給原本收入微薄的家庭帶來沉重的財務(wù)壓力，盡管健康扶貧中醫(yī)保報銷比例也有所提高，有的地區(qū)甚至95%的醫(yī)藥費用可報銷，但醫(yī)療費價格也在逐年走高，尤其是一些急缺必須藥品價格甚至飆升，這導(dǎo)致病患者自費支出也水漲船高，超出貧困家庭的財務(wù)承受能力，而且一些貧困患者所用的藥物不在報銷之列，有的偏遠(yuǎn)地區(qū)去縣城就醫(yī)掛號體檢等流程一天完不成還得在縣城住宿，這些對一般貧困家庭來說都是不小的開支。

　　其次，一人患病使整個家庭收入受到巨大影響，病患者本人很少工作賺錢還需要家庭其他成員照顧，相當(dāng)于一人患病減少了兩個勞動力，尤其是大病重病患者，這使得整個家庭的收入大打折扣，一般大病重病持續(xù)一年以上的，基本上都淪為了貧困戶。

　　另外，脫貧地區(qū)沒有病患者的貧困家庭也面臨著因病致貧的脆弱性風(fēng)險。調(diào)查數(shù)據(jù)分析顯示，脫貧地區(qū)農(nóng)村農(nóng)戶收入沒有形成貧富兩極分化，監(jiān)測戶和普通農(nóng)戶沒有明顯的收入差別，很多情況下，農(nóng)村普通農(nóng)戶和貧困戶的差別就是因一病之隔，這使得脫貧地區(qū)普通農(nóng)戶因病致貧返貧的脆弱性也升高。

　　以“預(yù)防為中心”的健康扶貧機制還沒有形成。各地在貧困地區(qū)衛(wèi)生環(huán)境硬件設(shè)施上都開展了工作，貧困地區(qū)衛(wèi)生環(huán)境整體提升。在疾病預(yù)防方面，貧困地區(qū)對疾病預(yù)防也進(jìn)行了不同程度的宣傳推廣，如出臺《遏制結(jié)核病行動計劃》《地方病防治專項三年攻堅行動方案》《全國包蟲病等重點寄生蟲病防治規(guī)劃》等措施，推動健康扶貧關(guān)口前移。但應(yīng)當(dāng)看到，健康扶貧的預(yù)防主要針對傳染病、地方病等重大疾病，但相對“三高”等由于生活習(xí)慣造成的疾病還缺乏有效的預(yù)防措施。盡管健康扶貧應(yīng)以預(yù)防為主被學(xué)界所呼吁，也有政策支持，但健康扶貧仍未建立起一套完整的預(yù)防機制。貧困地區(qū)農(nóng)戶完全有可能通過生活習(xí)慣的改變減少因病致貧的發(fā)生。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，大部分患病村民已經(jīng)認(rèn)識到自己的飲食習(xí)慣和生活習(xí)慣是導(dǎo)致疾病的主要原因，但不知道怎么改變已經(jīng)形成的不良習(xí)慣。

　　根據(jù)以上問題，給出以下建議：

　　（一）提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院服務(wù)能力。提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院服務(wù)能力直接關(guān)系到貧困地區(qū)健康扶貧工作開展的力度和深度。要加大對貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院醫(yī)療設(shè)施的投入，改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院醫(yī)療條件；制定符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院實際的人才招聘引進(jìn)辦法，多渠道培養(yǎng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)人員和鄉(xiāng)村醫(yī)生；建立薪酬福利與鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療衛(wèi)生人員服務(wù)年限相對應(yīng)的遞增機制；逐步完善農(nóng)村三級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。此外，貧困地區(qū)許多村醫(yī)務(wù)室受“藥品三統(tǒng)一”政策的約束，該政策要求對農(nóng)村地區(qū)用藥采取統(tǒng)一購買、統(tǒng)一定價、統(tǒng)一配送的方式，這種政策雖然有利于農(nóng)村地區(qū)藥品的管理，但是由于各個地區(qū)的藥品需求和村民可支配收入水平均不同，過分統(tǒng)一的政策在執(zhí)行中對村醫(yī)務(wù)室容易造成需要的藥買不到，不需要的藥必須買的境況。對此，可以根據(jù)不同地區(qū)的具體不同情況對該制度加以彈性化調(diào)整。

　　（二）建立有針對性的貧困地區(qū)醫(yī)保制度。對貧困地區(qū)應(yīng)該建立更具有針對性的醫(yī)保制度。貧困地區(qū)農(nóng)戶的新農(nóng)合繳費不應(yīng)再持續(xù)增長，對低收入農(nóng)戶的繳費應(yīng)給予長期補貼?！跋仍\療后付費”應(yīng)普遍實行。此外，還要擴大醫(yī)保報銷范圍，把患者經(jīng)常用的特效藥、高效藥等納入醫(yī)保報銷范圍，而且對距離縣城遙遠(yuǎn)的貧困山區(qū)農(nóng)戶因看病的交通費用等非醫(yī)療支出也應(yīng)該進(jìn)行有針對性的補貼。

　　　?。ㄈ┙ㄗh逐步從以“治病為中心”轉(zhuǎn)向“預(yù)防為中心”。目前來看，已有的健康扶貧主要是圍繞著治病為中心展開，盡管一定程度上減緩了貧困地區(qū)因病致貧返貧的發(fā)生，但這建立在國家持續(xù)加大財政投入的基礎(chǔ)之上，隨著老齡化社會的到來和醫(yī)療各種資源價格的上漲，這種模式很難持續(xù)。農(nóng)村近些年來三高、糖尿病等高發(fā)，基本上是生活水平提高后由于不良的飲食習(xí)慣和生活習(xí)慣造成的。而提前預(yù)防疾病和生病后救治對一個人的健康和生活影響有巨大差別，提前預(yù)防是在不打破農(nóng)戶生活狀態(tài)的情況下，通過花費很少的投入減少疾病誘發(fā)的因素來避免疾病的產(chǎn)生，而生病后救治是完全打破了農(nóng)戶的生活狀態(tài)，而且不僅要耗費農(nóng)戶的巨大財力和勞力，還要耗費社會的醫(yī)療資源，農(nóng)戶不僅容易因病致貧返貧，而且社會醫(yī)療資源也很容易短缺緊張，政府健康扶貧的投入也很容易捉襟見肘。因此，建議健康扶貧應(yīng)逐步從以“治病為中心”轉(zhuǎn)向“預(yù)防為中心”，不僅要加大宣傳教育，還要尋求切實可行的經(jīng)驗，建立一套提高預(yù)防效果的衡量標(biāo)準(zhǔn)。