2022年1月1日，新修訂的科技進(jìn)步法正式施行。這是新時(shí)代指導(dǎo)我國(guó)科技領(lǐng)域各項(xiàng)工作的基本法，是我國(guó)應(yīng)對(duì)世界百年未有之大變局，實(shí)現(xiàn)高水平科技自立自強(qiáng)的法律保障，也是在法治軌道上推進(jìn)國(guó)家科技治理體系和治理能力現(xiàn)代化、加快建設(shè)世界科技強(qiáng)國(guó)的制度基礎(chǔ)。本次修訂有很多新內(nèi)容，對(duì)于國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)的重要構(gòu)成主體——科學(xué)技術(shù)研發(fā)機(jī)構(gòu)而言，哪些變化會(huì)影響深遠(yuǎn)呢？

　　科研機(jī)構(gòu)請(qǐng)注意：新修訂的科技進(jìn)步法，這些變化很重要！

　　作者：溫 珂（中科院科技戰(zhàn)略咨詢研究院研究員、中國(guó)科學(xué)院大學(xué)公共政策與管理學(xué)院崗位教授）

　　新修訂的科技進(jìn)步法是在2007年版科技進(jìn)步法八章七十五條的基礎(chǔ)上，對(duì)法律框架做出部分調(diào)整，新增“基礎(chǔ)研究”（第二章）、“區(qū)域科技創(chuàng)新”（第七章）、“國(guó)際科學(xué)技術(shù)合作”（第八章）和“監(jiān)督管理”（第十章），共計(jì)十二章一百一十七條，內(nèi)容做了大量豐富和拓展。

　　其中，“科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱科研機(jī)構(gòu)）”作為國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)的重要構(gòu)成主體，在新法中仍單獨(dú)作為一章，但相比2007年版科技進(jìn)步法，本次修法顯著強(qiáng)化和進(jìn)一步突出了科研機(jī)構(gòu)作為國(guó)家戰(zhàn)略科技力量核心載體的戰(zhàn)略地位，有五處重要內(nèi)容變化，值得關(guān)注。

　　變化1 國(guó)家實(shí)驗(yàn)室體系如何歸屬？

　　本次修訂明確界定了國(guó)家實(shí)驗(yàn)室體系的內(nèi)涵，將其納入科研機(jī)構(gòu)的總體范疇。第四十八條第2款規(guī)定“國(guó)家在事關(guān)國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的重大科技創(chuàng)新領(lǐng)域建設(shè)國(guó)家實(shí)驗(yàn)室，建立健全以國(guó)家實(shí)驗(yàn)室為引領(lǐng)、全國(guó)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室為支撐的實(shí)驗(yàn)室體系，完善穩(wěn)定支持機(jī)制?！?/p>

　　這是首次在法律文件中確立了國(guó)家實(shí)驗(yàn)室體系是以國(guó)家實(shí)驗(yàn)室為引領(lǐng)、全國(guó)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室為支撐。特別對(duì)國(guó)家實(shí)驗(yàn)室的使命定位做出規(guī)定，要面向國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展開展重大科技創(chuàng)新。

　　2015年習(xí)近平總書記在黨的十八屆五中全會(huì)上就《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》起草情況向全會(huì)作出說明時(shí)提出，提高創(chuàng)新能力，必須夯實(shí)自主創(chuàng)新的物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)，加快建設(shè)以國(guó)家實(shí)驗(yàn)室為引領(lǐng)的創(chuàng)新基礎(chǔ)平臺(tái)。這標(biāo)志著國(guó)家層面對(duì)國(guó)家實(shí)驗(yàn)室建設(shè)的基調(diào)基本確定下來。

　　2020年9月，在科學(xué)家座談會(huì)上，習(xí)近平總書記再次提出要求，要組建一批國(guó)家實(shí)驗(yàn)室，對(duì)現(xiàn)有國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室進(jìn)行重組，形成我國(guó)實(shí)驗(yàn)室體系。十九屆五中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中，再次強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)國(guó)家實(shí)驗(yàn)室建設(shè)，重組國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室體系”。經(jīng)過長(zhǎng)期思考和試點(diǎn)探索，中央對(duì)國(guó)家實(shí)驗(yàn)室體系作為戰(zhàn)略科技力量核心載體的戰(zhàn)略地位以及穩(wěn)定支持機(jī)制的認(rèn)識(shí)更加成熟，列入法律條款，為“十四五”期間加快推進(jìn)國(guó)家實(shí)驗(yàn)室體系建設(shè)奠定基礎(chǔ)。

　　變化2 科研機(jī)構(gòu)有什么樣的權(quán)利？

　　新修訂的科技進(jìn)步法拓展了科研機(jī)構(gòu)應(yīng)享有的權(quán)利，增加了績(jī)效考核及薪酬分配、職稱評(píng)審、科技成果轉(zhuǎn)化及收益分配、崗位設(shè)置等權(quán)利內(nèi)容。

　　近年來，黨中央、國(guó)務(wù)院持續(xù)關(guān)注科研機(jī)構(gòu)自主權(quán)改革問題，相關(guān)政策文件落地實(shí)施為此次修法奠定了基礎(chǔ)。

　　2016年修訂的促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法已將科技成果轉(zhuǎn)化的使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)下放給科研院所和高校。2019年，中央全面深化改革委員會(huì)第七次會(huì)議審議通過的《關(guān)于擴(kuò)大高校和科研院所科研相關(guān)自主權(quán)的若干意見》第11條至14條規(guī)定，給予高校和科研院所更多自主權(quán)，包括“自主聘用工作人員”“自主設(shè)置崗位”“切實(shí)下放職稱評(píng)審權(quán)限”和“完善人員編制管理方式”等事項(xiàng)。2020年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見》明確提出，“推進(jìn)高校、科研院所薪酬制度改革，擴(kuò)大工資分配自主權(quán)”。

　　新修訂科技進(jìn)步法中對(duì)上述相關(guān)權(quán)利內(nèi)容的明確規(guī)定，也實(shí)現(xiàn)了與現(xiàn)行法律和政策文件之間的銜接。此外，在科研機(jī)構(gòu)與其他主體合作權(quán)利中，還增加了除聯(lián)合研發(fā)外的技術(shù)咨詢、技術(shù)服務(wù)等活動(dòng)內(nèi)容。

　　變化3 科研機(jī)構(gòu)如何進(jìn)行內(nèi)部管理？

　　新修訂的科技進(jìn)步法規(guī)定科研機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法制定章程，將其作為推進(jìn)章程管理的前置要求。

　　章程是科研機(jī)構(gòu)實(shí)行內(nèi)部管理的行為規(guī)則，對(duì)于科研機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)依法、規(guī)范管理科技工作具有重要意義。

　　2007年版科技進(jìn)步法第四十四條規(guī)定，科研機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照章程的規(guī)定開展科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)活動(dòng)。這一規(guī)定中，忽略了對(duì)于科研機(jī)構(gòu)首先應(yīng)當(dāng)制定章程的前置要求，結(jié)果造成該條文在執(zhí)行中的差異：對(duì)于制定了章程的科研機(jī)構(gòu)，按照章程管理；而對(duì)未制定章程的科研機(jī)構(gòu)，開展科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)活動(dòng)的依據(jù)不明確。

　　2012年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于深化科技體制改革加快國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)的意見》明確提出“建立健全現(xiàn)代科研院所制度，制定科研院所章程”等要求。2015年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《深化科技體制改革實(shí)施方案》中要求“完善科研院所法人治理結(jié)構(gòu)，推動(dòng)科研機(jī)構(gòu)制定章程，探索理事會(huì)制度，推進(jìn)科研事業(yè)單位取消行政級(jí)別?！?018年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化項(xiàng)目評(píng)審、人才評(píng)價(jià)、機(jī)構(gòu)評(píng)估改革的意見》明確規(guī)定要實(shí)行章程管理，推動(dòng)中央級(jí)科研事業(yè)單位制定實(shí)施章程，確立章程在單位管理運(yùn)行中的基礎(chǔ)性制度地位，實(shí)現(xiàn)“一院（所）一章程”和依章程管理。

　　科研機(jī)構(gòu)作為一類正式的科研活動(dòng)組織，區(qū)別于大學(xué)、企業(yè)和其他組織的本質(zhì)屬性，是其擁有開展科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)活動(dòng)的使命和功能。今天，伴隨著科研機(jī)構(gòu)職能定位的多元化變革趨勢(shì)，其業(yè)務(wù)范圍的多元化趨勢(shì)日益顯著，科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)活動(dòng)不僅包括新知識(shí)生產(chǎn)，而且包括了人才培養(yǎng)、科學(xué)技術(shù)普及以及技術(shù)轉(zhuǎn)移等活動(dòng)。

　　所以，本次修法中特別強(qiáng)調(diào)科研機(jī)構(gòu)章程要明確其職能定位和業(yè)務(wù)范圍。

　　變化4 如何評(píng)估科研機(jī)構(gòu)？

　　新修訂的科技進(jìn)步法新增關(guān)于科研機(jī)構(gòu)評(píng)估的規(guī)定，國(guó)家完善利用財(cái)政性資金設(shè)立的科研機(jī)構(gòu)的評(píng)估制度，評(píng)估結(jié)果作為機(jī)構(gòu)設(shè)立、支持、調(diào)整、終止的依據(jù)。

　　根據(jù)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于深化科技體制改革加快國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)的意見》和《深化科技體制改革實(shí)施方案》，研究制定科研機(jī)構(gòu)創(chuàng)新績(jī)效評(píng)價(jià)辦法，建立健全科研機(jī)構(gòu)的分類評(píng)價(jià)制度，是建立現(xiàn)代科研院所制度的重要內(nèi)容。

　　2017年，科技部、財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部聯(lián)合發(fā)布了《中央級(jí)科研事業(yè)單位績(jī)效評(píng)價(jià)暫行辦法》，明確要求國(guó)務(wù)院各部門、直屬機(jī)構(gòu)、直屬事業(yè)單位等所屬自然科學(xué)和技術(shù)領(lǐng)域科研事業(yè)單位，建立科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)制度。

　　從各國(guó)實(shí)踐來看，大多是在對(duì)政府部門或機(jī)構(gòu)的績(jī)效評(píng)估法案中包括適用于公立科研機(jī)構(gòu)的內(nèi)容。例如，美國(guó)建立對(duì)國(guó)家實(shí)驗(yàn)室的績(jī)效評(píng)估制度，是基于《政府績(jī)效與成果法》的授權(quán)和要求。日本2015年修訂的《獨(dú)立行政法人通則法》，強(qiáng)調(diào)了對(duì)公立科研機(jī)構(gòu)等三類獨(dú)立行政法人的績(jī)效評(píng)估，并由總務(wù)大臣主導(dǎo)修訂《獨(dú)立行政法人評(píng)估方針》，專門對(duì)公立科研機(jī)構(gòu)各類評(píng)估的目的、主旨、基本方針、評(píng)估單位的設(shè)定、評(píng)估方法和評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用等做出詳盡的規(guī)定。

　　因此，本次修法專門增加規(guī)定，完善對(duì)于利用財(cái)政性資金設(shè)立的科研機(jī)構(gòu)的評(píng)估制度，為促進(jìn)科研機(jī)構(gòu)動(dòng)態(tài)健康發(fā)展提供了法治保障。

　　變化5 新型研發(fā)機(jī)構(gòu)啥“身份”？

　　新修訂的科技進(jìn)步法肯定了新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的實(shí)踐探索，明確國(guó)家支持發(fā)展新型研究開發(fā)機(jī)構(gòu)等新型創(chuàng)新主體，完善投入主體多元化、管理制度現(xiàn)代化、運(yùn)行機(jī)制市場(chǎng)化、用人機(jī)制靈活化的發(fā)展模式，引導(dǎo)新型創(chuàng)新主體聚焦科學(xué)研究、技術(shù)創(chuàng)新和研發(fā)服務(wù)。

　　2019年9月，科技部印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，對(duì)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的內(nèi)涵、功能定位和運(yùn)行管理做出指導(dǎo)規(guī)范。目前，各地政府主要通過“一事一議”的協(xié)議方式，支持新型研發(fā)機(jī)構(gòu)在人員管理、經(jīng)費(fèi)管理、科研自主權(quán)等方面突破現(xiàn)有制度束縛，開展體制機(jī)制創(chuàng)新探索。但是，協(xié)議結(jié)束后新型研發(fā)機(jī)構(gòu)能否按新的體制機(jī)制繼續(xù)運(yùn)行，是其發(fā)展面臨的最大不確定性。

　　此次修法，在第五章最后專門新增一條，肯定了新型研發(fā)機(jī)構(gòu)在投入、管理、運(yùn)行和用人等方面的創(chuàng)新實(shí)踐，賦予其新型創(chuàng)新主體的法律地位，解決了制約新型研發(fā)機(jī)構(gòu)后續(xù)發(fā)展的“身份”問題。

　　除了上述五個(gè)重要變化，關(guān)于科研機(jī)構(gòu)的規(guī)定還有一些其他微調(diào)。例如，第四十九條中將“公民、法人或其他組織”改為“自然人、法人和非法人組織”，與新修訂的民法典中對(duì)民事主體的界定相統(tǒng)一。第54條第2款增加國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)力量設(shè)立的科研機(jī)構(gòu)，在合理范圍內(nèi)實(shí)行科學(xué)技術(shù)資源開放共享。類似的微調(diào)還有多處，讓我國(guó)科研機(jī)構(gòu)更加有法可依。

　　科研機(jī)構(gòu)的任務(wù)導(dǎo)向和戰(zhàn)略性，決定了其在我國(guó)國(guó)家戰(zhàn)略科技力量布局中的核心地位。此次修法，從主體構(gòu)成、自主權(quán)利、規(guī)范管理以及評(píng)估制度等方面，完善對(duì)科研機(jī)構(gòu)的規(guī)定，進(jìn)一步奠定了現(xiàn)代科研院所制度的法律基礎(chǔ)。