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最高檢、自然資源部聯(lián)合發(fā)布土地執(zhí)法查處領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督典型案例

發(fā)布時間:2023-03-23 09:11:00來源: 中國新聞網(wǎng)

  中新網(wǎng)3月22日電 據(jù)最高檢網(wǎng)站消息,近日,最高人民檢察院、自然資源部聯(lián)合發(fā)布土地執(zhí)法查處領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督典型案例。

  此次發(fā)布的典型案例共5件,包括河南省某市自然資源和規(guī)劃局某區(qū)分局申請強制執(zhí)行某機動車輛檢測公司退還土地、拆除違法建筑物行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案,山東省某市某區(qū)自然資源局申請強制執(zhí)行某鋼制品有限公司退還土地、沒收違法建筑物行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案,福建省某縣自然資源局申請強制執(zhí)行吳某退還土地、拆除違法建筑物、恢復(fù)土地原狀行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案,吉林省某縣自然資源局申請執(zhí)行強制拆除王某違法占用土地上的建筑物、恢復(fù)土地原狀行政處罰決定監(jiān)督案,四川省某縣自然資源和規(guī)劃局申請強制執(zhí)行劉某退還土地、拆除建筑物、恢復(fù)土地原狀及罰款行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案。

  2021年,最高檢在全國檢察機關(guān)部署開展“土地執(zhí)法查處領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督”專項活動,推動破解土地行政處罰決定申請強制執(zhí)行難題。2022年3月,最高檢會同自然資源部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立行政檢察與自然資源行政執(zhí)法銜接工作機制的意見》,加強行政檢察與土地執(zhí)法溝通銜接,健全土地執(zhí)法領(lǐng)域信息共享、案情通報、案件移送機制。2022年起,在全國檢察機關(guān)常態(tài)化開展土地執(zhí)法查處領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督工作。2021年至2022年全國檢察機關(guān)共辦理土地執(zhí)法查處領(lǐng)域非訴執(zhí)行監(jiān)督案件近3萬件,涉及土地面積30余萬畝。

  土地執(zhí)法查處領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督典型案例

  案例一

  河南省某市自然資源和規(guī)劃局某區(qū)分局申請強制執(zhí)行某機動車輛檢測公司退還土地、拆除違法建筑物行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案

  【關(guān)鍵詞】

  上下聯(lián)動協(xié)作配合跟進監(jiān)督耕地保護

  【基本案情】

  2014年7月起,河南省某市某機動車輛檢測有限公司未經(jīng)批準,擅自占用某村44.03畝永久基本農(nóng)田、9.9075畝其他土地修建機動車檢測站。2016年2月,原某市國土資源局某區(qū)分局(機構(gòu)改革后稱某市自然資源和規(guī)劃局某區(qū)分局,以下簡稱區(qū)分局)在日常巡查中發(fā)現(xiàn)線索,對該公司下達《責(zé)令停止違法行為通知書》和《責(zé)令改正違法行為通知書》,并對其違法占用土地行為進行立案調(diào)查。同年3月23日,區(qū)分局以原某市國土資源局名義(該區(qū)當時為非獨立行政區(qū)劃,由某市政府代管,市國土資源局委托區(qū)分局行使行政執(zhí)法權(quán))對該公司作出行政處罰決定:1.對違法占用的永久基本農(nóng)田處以每平方米30元罰款,罰款計880680元;對違法占用的其他土地處以每平方米10元罰款,罰款計66050元。罰款合計:946730元。2.限十五日內(nèi)拆除在違法占用土地上新建的建筑物、構(gòu)造物和其他設(shè)施。同時,該案涉嫌非法占用農(nóng)用地罪,區(qū)分局申請市耕地破壞鑒定委員會對耕地破壞情況提出鑒定意見后,依法移送司法機關(guān)追究刑事責(zé)任。2018年8月9日,案涉公司負責(zé)人平某被法院判處有期徒刑一年,罰金5萬元。

  該公司在法定期限內(nèi)既未申請行政復(fù)議或提起行政訴訟,也未自覺履行行政處罰決定。2017年1月15日,區(qū)分局經(jīng)催告后,向區(qū)法院申請強制執(zhí)行。區(qū)法院認為該行政處罰系以市國土資源局名義作出,不屬于其管轄,以此為由不予受理。

  上述土地違法行為行政處罰決定一直未執(zhí)行到位,違法建筑物未被拆除,違法狀態(tài)持續(xù)存在。

  【監(jiān)督和協(xié)作配合情況】

  2021年3月,區(qū)檢察院在開展全國檢察機關(guān)土地執(zhí)法查處領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督專項活動中發(fā)現(xiàn)本案線索,遂依職權(quán)啟動監(jiān)督程序。

  調(diào)查核實、合力督辦。該案非法占地面積大、時間跨度長、背景復(fù)雜,違法占地持續(xù)7年之久。最高檢行政檢察廳將該案作為專項活動掛牌督辦案件,要求省、市、區(qū)檢察院行政檢察部門堅持監(jiān)督與支持并重,與各級自然資源主管部門形成執(zhí)法司法合力,督促有關(guān)單位盡快修復(fù)被破壞的耕地。在辦案過程中,省、市、區(qū)三級檢察院多次派員到現(xiàn)場調(diào)查核實,調(diào)閱執(zhí)法卷宗,與自然資源主管部門多次召開座談會。在深入調(diào)查核實的基礎(chǔ)上,檢察機關(guān)認為,區(qū)分局作出案涉《行政處罰決定書》時不具有行政處罰主體資格,以其上級主管部門名義作出決定,區(qū)法院以不屬于其管轄為由不予受理,有該區(qū)作為經(jīng)濟先行區(qū),當時存在管理體制不順暢、法律地位不明確、權(quán)力責(zé)任不清晰等特殊的歷史背景因素。2021年3月,河南省自然資源廳、河南省高級人民法院、河南省人民檢察院等九單位聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于完善自然資源行政執(zhí)法體制機制、促進執(zhí)法監(jiān)管長效常治的實施意見(試行)》,規(guī)定:對于因不可抗力或其他歷史原因超出申請強制執(zhí)行期限的案件,由相關(guān)部門采取“一事一議”的方式依法處理。該案行政處罰決定雖系5年前作出,但案涉違法建筑物并未拆除,土地違法狀態(tài)一直持續(xù),對此必須予以整改落實。于是,區(qū)檢察院分別向區(qū)分局和區(qū)法院發(fā)出檢察建議,督促各司其職,履職盡責(zé)。為加快案件辦理進度,2021年6月,最高檢行政檢察廳與自然資源部執(zhí)法局對本案進行聯(lián)合督導(dǎo)。

  跟進監(jiān)督、延伸成效。最高檢行政檢察廳和省、市兩級檢察院行政檢察部門把盡快拆除違法建筑、恢復(fù)永久基本農(nóng)田作為目標,持續(xù)指導(dǎo)支持區(qū)檢察院開展監(jiān)督,主動協(xié)調(diào)自然資源主管部門、當?shù)卣扔嘘P(guān)方面召開座談會,研判、制定解決途徑。針對行政相對人誤認為自己曾因此受過刑事責(zé)任追究已承擔(dān)了相關(guān)責(zé)任,于是就不再履行拆除責(zé)任的情況,區(qū)檢察院、區(qū)分局多次向其開展釋法說理,結(jié)合同類案件進行警示教育。2021年12月3日,最高檢行政檢察廳和自然資源部執(zhí)法局赴該市對本案進行再次督導(dǎo)。經(jīng)過多級地方政府和多部門共同努力,行政相對人認識到了自身違法行為的嚴重性和違法占地的危害性。2021年12月6日,行政相對人開始自行拆除違法占用土地上的建筑物、構(gòu)造物。目前,該案違法占用土地新建的建筑物和地面硬化已全部拆除到位、復(fù)墾到位、恢復(fù)耕種。

  【典型意義】

  糧食安全是國家安全的重要基礎(chǔ),耕地是糧食生產(chǎn)的命根子。保護耕地是“國之大者”,事關(guān)國家糧食安全。檢察機關(guān)在辦理土地執(zhí)法查處領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件時,要認真貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于堅持最嚴格的耕地保護制度、堅決遏制土地違法行為、牢牢守住耕地保護紅線的重要指示精神,加強與自然資源主管部門溝通協(xié)調(diào),形成工作合力,充分發(fā)揮行政執(zhí)法和行政檢察銜接機制與案件銜接平臺的作用,鍥而不舍,持續(xù)關(guān)注,跟進監(jiān)督,破解違法占用土地拆除復(fù)耕難題,助力守牢耕地保護紅線。本案中,檢察機關(guān)和自然資源主管部門針對特殊歷史原因形成的土地執(zhí)法查處領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行案件管轄不明、受理不暢、執(zhí)行不力等長期存在的問題,基于違法行為持續(xù)存在的事實,依照有關(guān)規(guī)定,促使行政相對人自行拆除違法占地上建設(shè)的建筑物,徹底解決了長達7年的違法占用耕地問題,在保障國家糧食安全,維護國家利益和社會公共利益中彰顯了行政檢察擔(dān)當。

  案例二

  山東省某市某區(qū)自然資源局申請強制執(zhí)行某鋼制品有限公司退還土地、沒收違法建筑物行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案

  【關(guān)鍵詞】

  行政非訴執(zhí)行監(jiān)督違法占用土地沒收違法建筑物檢察建議訴源治理

  【基本案情】

  2009年7月,某鋼制品有限公司未經(jīng)批準,擅自占用某村集體耕地1.1畝建設(shè)廠房,用于生產(chǎn)經(jīng)營。2018年4月13日,某市原某區(qū)國土資源局(機構(gòu)改革后稱某區(qū)自然資源局,下稱區(qū)自然資源局)對該公司作出行政處罰決定:1.責(zé)令退還違法占用的土地;2.沒收在違法占用土地上新建的建筑物及其他設(shè)施;3.按22元/平方米處以罰款計16302元。2018年5月28日,某鋼制品有限公司繳納了罰款16302元,但對行政處罰決定書中的第1、2項處罰內(nèi)容,既沒有主動履行,又沒有申請行政復(fù)議或提起行政訴訟。2018年12月4日,區(qū)自然資源局經(jīng)催告后向區(qū)法院申請強制執(zhí)行。2018年12月6日,區(qū)法院作出裁定:1.準予執(zhí)行行政處罰決定書中的第1、2項處罰;2.被執(zhí)行人某鋼制品有限公司必須于裁定送達之日起十五日內(nèi)履行義務(wù);3.本案的執(zhí)行由某區(qū)某街道辦事處組織實施。某街道辦事處收到區(qū)法院裁定后,沒有采取實際措施實施執(zhí)行。

  【監(jiān)督和協(xié)作配合情況】

  2021年3月,在開展全國檢察機關(guān)土地執(zhí)法查處領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督專項活動中,區(qū)檢察院通過與區(qū)自然資源局召開情況通報會發(fā)現(xiàn)本案線索,遂依職權(quán)啟動監(jiān)督程序。

  調(diào)查核實。區(qū)檢察院經(jīng)向區(qū)法院、區(qū)自然資源局、某街道辦事處、某鋼制品有限公司等單位進行調(diào)查核實,查明:涉案土地系某街道辦事處下轄的某村集體土地,土地性質(zhì)為一般耕地,符合某區(qū)2006—2020年土地利用總體規(guī)劃,被執(zhí)行人某鋼制品有限公司未批先建占地建設(shè)廠房用于生產(chǎn)經(jīng)營,截至區(qū)檢察院對本案進行調(diào)查時,仍未補辦相關(guān)手續(xù)。區(qū)自然資源局作出的處罰決定、區(qū)法院作出的準予強制執(zhí)行裁定依據(jù)充分,程序合法。某街道辦事處收到區(qū)法院準予強制執(zhí)行裁定后,認為法律沒有明確此類案件的沒收程序,因此沒有對違法建筑物及其他設(shè)施實施沒收。

  檢察建議。2021年3月19日,區(qū)檢察院向某街道辦事處發(fā)出檢察建議,建議該單位依法組織實施區(qū)法院行政裁定書確定的執(zhí)行義務(wù)。同年4月2日,某街道辦事處回復(fù)檢察機關(guān):已于2021年3月29日對該宗違法占地下達《限期退還違法占地通知書》,責(zé)令15日內(nèi)退還違法占用的集體土地;但對第2項沒收地上新建的建筑物及其他設(shè)施,目前還沒有具體的沒收辦法,正在積極想辦法進行合法處置。

  協(xié)作聯(lián)動。區(qū)檢察院收到回復(fù)后,組織區(qū)自然資源局、區(qū)司法局、區(qū)財政局、某街道辦事處多次召開聯(lián)席會議,溝通研判,逐步形成共識。1.某街道辦事處負有法定執(zhí)行義務(wù)?!吨腥A人民共和國土地管理法》第七十七條明確規(guī)定:“對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的,限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施,恢復(fù)土地原狀,對符合土地利用總體規(guī)劃的,沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施,可以并處罰款?!眳^(qū)法院依法作出裁定,符合法律規(guī)定?!吨腥A人民共和國土地管理法》《中華人民共和國行政處罰法》等法律法規(guī)對沒收程序的規(guī)定雖然具有概述性,但不能免除某街道辦事處的執(zhí)行義務(wù)。2.上級行政主管部門就沒收執(zhí)行程序出臺的指導(dǎo)意見具有一定的約束力。2016年11月9日,某市自然資源和規(guī)劃局印發(fā)《某市行政處罰違法用地上建筑物和其他設(shè)施沒收處置指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》),對全市沒收違法建筑物和其他設(shè)施的政策依據(jù)、實施主體、沒收步驟、處置意見等作了規(guī)范指引。《指導(dǎo)意見》本質(zhì)上屬于內(nèi)部行政規(guī)程,具有示范、引導(dǎo)、規(guī)范的性質(zhì),對下級行政機關(guān)具有約束力。3.《指導(dǎo)意見》亦沒有明確各沒收步驟的主管單位,某街道辦事處要履行本案的執(zhí)行義務(wù),實際執(zhí)行中需要多部門給予配合。行政沒收涉及土地執(zhí)法、國有資產(chǎn)管理等多項行政管理職能,《指導(dǎo)意見》雖然對沒收的基本步驟作了規(guī)定,但沒有明確各步驟的主管單位,依靠某街道辦事處協(xié)調(diào)難以推動問題解決。

  訴源治理。區(qū)檢察院向區(qū)政府主管部門制發(fā)檢察建議,建議進一步完善沒收違法占用土地建設(shè)地上建筑物和其他設(shè)施的程序,明確各執(zhí)行環(huán)節(jié)的責(zé)任主體。區(qū)政府主管部門收到檢察建議后,向區(qū)政府進行專題匯報。區(qū)政府召開辦公會議專題研究,邀請區(qū)檢察院派員列席發(fā)表意見,形成了專題會議紀要,對違法建筑物及其他設(shè)施的沒收程序進行細化,明確了下達沒收通知、送達被執(zhí)行人、辦理移交手續(xù)、登記造冊、納入國有資產(chǎn)管理等執(zhí)行步驟和責(zé)任單位。某街道辦事處依據(jù)該會議紀要,在相關(guān)部門配合下,組織人員到某鋼制品有限公司開展執(zhí)行。執(zhí)行人員向企業(yè)負責(zé)人告知了執(zhí)行依據(jù)、執(zhí)行程序、法律后果,企業(yè)負責(zé)人表示認可和接受。在勘察丈量違法建筑物后,執(zhí)行人員對違法建筑物出入口進行封焊,張貼封條,資產(chǎn)登記到某街道辦事處名下,納入國有資產(chǎn)管理范圍。此案辦結(jié)后,區(qū)檢察院就該案辦理情況進一步向市檢察院匯報,市檢察院與市法院、市司法局、市自然資源和規(guī)劃局等部門開展座談?wù){(diào)研,推動在全市進一步完善違法用地上建筑物沒收處置工作機制。

  【典型意義】

  違法用地上建筑物及其他設(shè)施沒收執(zhí)行難,是土地執(zhí)法中長期存在的“老大難”問題?!吨腥A人民共和國土地管理法》《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政強制法》等法律和相關(guān)法規(guī)均未明確規(guī)定具體的沒收執(zhí)行程序,行政機關(guān)擔(dān)心執(zhí)行中出現(xiàn)程序違法,陷入“法定職責(zé)必須為”與“法無授權(quán)不可為”的兩難境地,影響土地資源保護、開發(fā)和利用,損害執(zhí)法、司法的公信力和權(quán)威性。本案中,檢察機關(guān)堅持能動履職理念,與法院、相關(guān)行政機關(guān)加強履職互動,聚焦案件反映出的沒收執(zhí)行難問題,同向發(fā)力,尋求破解難題的途徑,通過制發(fā)社會治理檢察建議,推動區(qū)政府出臺適用于當?shù)氐倪`法用地上建筑物沒收處置程序,為轄區(qū)內(nèi)同類案件的依法執(zhí)行提供有力保障。

  案例三

  福建省某縣自然資源局申請強制執(zhí)行吳某退還土地、拆除違法建筑物、恢復(fù)土地原狀行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案

  【關(guān)鍵詞】

  行政非訴執(zhí)行監(jiān)督違法占用土地主動履行

  【基本案情】

  2018年7月,福建省某縣某鎮(zhèn)某村村民吳某未經(jīng)批準,擅自占用該村1.36畝(其中耕地0.37畝)土地建設(shè)竹制品燃料加工廠,建設(shè)了一座一層鋼架鐵皮廠房和硬化水泥坪。

  2018年12月29日,某鎮(zhèn)自然資源所工作人員在巡查中發(fā)現(xiàn)吳某違法占地行為后,遂向吳某了解情況,對其宣傳《中華人民共和國土地管理法》等法律、法規(guī),并依法送達《責(zé)令停止土地違法行為通知書》,要求吳某立即停止違法行為、自行拆除違法建筑、恢復(fù)土地原貌,吳某未按要求自行拆除違法建筑。某縣自然資源局經(jīng)立案調(diào)查于2019年5月7日依法向吳某送達行政處罰決定,要求其退還違法占用的土地,限期拆除在違法占用土地上的建筑物,恢復(fù)土地原貌,處罰款19016.76元。吳某在法定期限內(nèi)未提出復(fù)議、未提起訴訟,也未履行行政處罰決定。10月15日該局依法送達《履行行政決定催告書》。催告后,吳某于11月11日繳納了罰款19016.76元,但未履行“退還違法占用的土地,限期拆除在違法占用土地上的建筑物,恢復(fù)土地原貌”的處罰決定。2020年1月3日,某縣自然資源局依法向某縣法院申請強制執(zhí)行行政處罰決定書中未履行的行政處罰事項。3月4日,某縣法院作出行政裁定,準予強制執(zhí)行,由不動產(chǎn)所在地某鎮(zhèn)政府組織實施。鎮(zhèn)政府未組織實施。

  【監(jiān)督和協(xié)作配合情況】

  2021年4月,為落實自然資源部辦公廳、最高人民檢察院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《自然資源主管部門與檢察機關(guān)在土地執(zhí)法查處領(lǐng)域加強協(xié)作配合的試點方案》的有關(guān)精神,福建省檢察院與省自然資源廳建立自然資源行政執(zhí)法與行政檢察銜接機制,對全省范圍內(nèi)未執(zhí)行土地非訴案件進行排查,對其中重大疑難復(fù)雜的五個案件開展聯(lián)合掛牌督辦。本案系該批督辦案件之一。

  調(diào)查核實。檢察機關(guān)依托與縣自然資源局、縣法院建立的協(xié)作配合機制,充分發(fā)揮調(diào)查核實在檢察機關(guān)法律監(jiān)督中的作用,調(diào)閱行政處罰、非訴執(zhí)行卷宗,查看現(xiàn)場,詢問本案當事人吳某及某村委會工作人員、部分村民,走訪鎮(zhèn)政府,了解到吳某違法占地建設(shè)竹制品加工廠投入較大成本,經(jīng)濟條件困難,其已經(jīng)繳納罰款,仍需以該加工廠作為收入來源,法院裁定準予強制執(zhí)行后,吳某對某鎮(zhèn)政府組織實施拆除加工廠有抗拒心理,導(dǎo)致鎮(zhèn)政府未組織實施。

  監(jiān)督結(jié)果。吳某違法占地建設(shè)廠房不符合某縣土地利用總體規(guī)劃,其對某縣自然資源局作出的行政處罰并非完全不認可,且已繳清罰款,但因其個人對法律法規(guī)認識不到位,抵觸情緒較大。為此,檢察機關(guān)在向某鎮(zhèn)政府發(fā)出檢察建議督促履職的同時,更加注重化解雙方矛盾,多次派員前往某縣自然資源局、某鎮(zhèn)政府溝通協(xié)調(diào),組織縣自然資源局、鎮(zhèn)政府、吳某、村民代表等各方開展座談交流,了解鎮(zhèn)政府在土地執(zhí)法非訴強制執(zhí)行過程中存在的困難和問題,同時聽取當事人吳某的訴求、村民代表的意見建議,檢察人員和行政執(zhí)法人員進行面對面的釋法說理,促使吳某消除抵觸情緒。吳某根據(jù)某鎮(zhèn)政府的安排自行拆除了違法占地上的建筑物,鏟除了硬化水泥坪,恢復(fù)了土地原狀。

  【典型意義】

  檢察機關(guān)辦理行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件,經(jīng)審查認為行政決定案件事實清楚、適用法律正確、具有執(zhí)行效力的,可以與行政機關(guān)立足各自職能做好釋法說理,督促被處罰人自動履行行政決定確定的義務(wù),支持行政機關(guān)依法行政。本案中,上級檢察機關(guān)與自然資源主管部門針對土地執(zhí)法非訴執(zhí)行難案件,依托協(xié)作機制,通過聯(lián)合掛牌督辦的方式,指導(dǎo)案件辦理;基層檢察院與自然資源主管部門落實協(xié)作配合機制,開展座談交流,充分聽取行政相對人訴求,促使吳某自動履行義務(wù),實現(xiàn)了法律效果和社會效果的統(tǒng)一。

  案例四

  吉林省某縣自然資源局申請執(zhí)行強制拆除王某違法占用土地上的建筑物、恢復(fù)土地原狀行政處罰決定監(jiān)督案

  【關(guān)鍵詞】

  行政非訴執(zhí)行監(jiān)督黑土地保護違法占用土地檢察建議

  【基本案情】

  2017年4月,吉林省某縣某鎮(zhèn)村民王某未經(jīng)批準,擅自占用一般耕地8.02畝用于建設(shè)飯店、洗車場。同月,原某縣國土資源局(機構(gòu)改革后稱縣自然資源局,以下統(tǒng)稱縣自然資源局)執(zhí)法人員巡查發(fā)現(xiàn)王某違法行為,即口頭予以制止,隨后下達了《責(zé)令停止違法行為通知書》??h自然資源局經(jīng)立案調(diào)查,于2017年7月14日作出行政處罰決定:責(zé)令退還違法占用土地,限期十五日內(nèi)拆除在違法占用土地上新建的建筑物和其他設(shè)施,恢復(fù)土地原狀;處以罰款26748.75元。王某收到處罰決定后,繳納了罰款,但未拆除違法建筑物、恢復(fù)土地原狀,亦未在法定期限內(nèi)申請行政復(fù)議或提起行政訴訟。縣自然資源局依法催告后,向縣法院申請強制執(zhí)行,縣法院裁定準予執(zhí)行,明確由縣政府組織實施退還土地、拆除違法建筑物、恢復(fù)土地原狀的處罰決定內(nèi)容??h政府組織相關(guān)部門對某鎮(zhèn)類似違法建筑統(tǒng)一拆除過程中,縣自然資源局協(xié)助督促王某自行拆除。2018年,王某自行拆除了違法建筑物,但拆除后建筑垃圾未能及時清理,未恢復(fù)成耕地。

  【監(jiān)督和協(xié)作配合情況】

  2020年8月,某縣檢察院在開展保護黑土地專項行動中發(fā)現(xiàn)該案線索,遂依職權(quán)啟動監(jiān)督程序。

  調(diào)查核實。縣檢察院通過對現(xiàn)場實地踏查,發(fā)現(xiàn)違法占用土地上的建筑物已拆除,但該土地被砂石和建筑垃圾覆蓋,且停放多臺報廢車輛,未恢復(fù)土地原狀,達不到耕種條件。經(jīng)過調(diào)閱縣法院、縣自然資源局執(zhí)法卷宗、詢問相關(guān)人員,了解到類似違法占地執(zhí)行后達不到復(fù)耕條件的案件數(shù)量較多,黑土地未得到有效保護。

  監(jiān)督意見。縣檢察院經(jīng)審查認為,行政處罰及執(zhí)行的最終目的是為了保護耕地資源,依照《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定,自然資源主管部門統(tǒng)一負責(zé)土地的管理和監(jiān)督工作,對耕地保護負有法定職責(zé),該案執(zhí)行后歷經(jīng)兩年時間仍未恢復(fù)耕種條件,問題癥結(jié)在于耕地恢復(fù)責(zé)任沒有落實到位。經(jīng)與縣政府及自然資源局溝通,為盡快恢復(fù)黑土地原狀,達到復(fù)耕條件,縣檢察院向縣自然資源局制發(fā)檢察建議,建議及時履行土地監(jiān)督管理職責(zé),推動涉案土地盡快恢復(fù)耕種條件。

  監(jiān)督結(jié)果。縣自然資源局收到檢察建議后,積極作為,立即聯(lián)系王某、當?shù)卣跋嚓P(guān)部門,將黑土地恢復(fù)原狀,復(fù)耕復(fù)種。

  延伸調(diào)研。針對違法占地執(zhí)行不到位,未恢復(fù)耕種條件問題,縣檢察院聯(lián)合縣自然資源局對2017年以來縣自然資源局作出的行政處罰決定160余件進行逐案排查,重點排查是否恢復(fù)耕種條件、罰款是否繳納。檢察人員與縣自然資源局執(zhí)法人員到案發(fā)地進行實地踏查、走訪、現(xiàn)場調(diào)查,發(fā)現(xiàn)有的違法建筑物雖然拆除了,但在原址上又重新建起了簡易房,有的拆除不徹底,沒有恢復(fù)黑土地原狀,達不到耕種條件。排查后一致認為違法占地案件拆除建筑物后,存在黑土地復(fù)耕“最后一公里”落實不到位問題。

  專項整治。為解決土地復(fù)耕“最后一公里”問題,縣檢察院組織召開由縣自然資源局、公安局、林業(yè)局、水利局、稅務(wù)局、環(huán)保局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、農(nóng)村經(jīng)濟管理總站等8個單位參加的保護黑土地聯(lián)席會議,共同簽署《關(guān)于建立開展黑土地保護工作協(xié)作機制的意見》,圍繞黑土地保護,就各單位分工配合、信息共享、聯(lián)動機制和責(zé)任落實達成共識,就執(zhí)行后黑土地復(fù)耕問題建立了“自然資源部門牽頭,相關(guān)部門協(xié)作配合”的工作制度,明確保護責(zé)任,形成黑土地保護合力。

  工作協(xié)作機制建立以來,縣檢察院相繼制發(fā)檢察建議27件,聯(lián)合縣自然資源局進行案件回訪,采取實地調(diào)查、問卷調(diào)查等方式,確保復(fù)耕效果,共復(fù)耕黑土地20.23畝,督促收繳罰款34814.65元,促使55749.7元罰款進入執(zhí)行程序,拆除違法建筑物1540平方米。

  【典型意義】

  黑土地是珍貴的土壤資源。習(xí)近平總書記在吉林考察時強調(diào),“采取有效措施切實把黑土地這個‘耕地中的大熊貓’保護好、利用好,使之永遠造福人民?!苯陙?,違法占用黑土地進行非農(nóng)建設(shè)等各類違法行為多發(fā)。行政處罰作為懲戒違法、保護耕地的法定手段,在被處罰人不主動履行義務(wù)的情況下需要借助強制執(zhí)行來實現(xiàn)。法院根據(jù)行政機關(guān)申請作出準予強制執(zhí)行的裁定后,應(yīng)當及時拆除違法建筑物、恢復(fù)耕地種植條件。這也是自然資源行政執(zhí)法和執(zhí)行中的一個難題。檢察機關(guān)與自然資源部門立足各自職能,結(jié)合辦理個案推動系統(tǒng)治理、訴源治理,促進區(qū)域內(nèi)涉耕地保護難題得以解決,合力破解耕地恢復(fù)“最后一公里”問題,嚴守耕地紅線,落實耕地保護責(zé)任。

  案例五

  四川省某縣自然資源和規(guī)劃局申請強制執(zhí)行劉某退還土地、拆除建筑物、恢復(fù)土地原狀及罰款行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案

  【關(guān)鍵詞】

  行政非訴執(zhí)行監(jiān)督永久基本農(nóng)田保護裁執(zhí)分離檢察建議

  【基本案情】

  2018年7月,四川省某縣某鎮(zhèn)村民劉某未經(jīng)批準,擅自占用該村永久基本農(nóng)田1.07畝修建家具廠,建成一棟一層磚體墻、彩鋼屋頂建筑。2019年4月,某縣自然資源和規(guī)劃局(以下簡稱縣自規(guī)局)執(zhí)法人員巡查發(fā)現(xiàn)劉某違法行為。同年5月6日立案查處,7月5日,對劉某作出行政處罰決定:1.責(zé)令十五日內(nèi)拆除地上建筑物,對永久基本農(nóng)田進行治理和恢復(fù)原種植條件,并退還土地給村集體;2.并處罰款10653.75元。劉某在規(guī)定期限內(nèi)未履行處罰決定,亦未申請行政復(fù)議或提起行政訴訟,經(jīng)催告仍未履行。2020年1月13日,縣自規(guī)局向某縣人民法院(以下簡稱縣法院)申請強制執(zhí)行。2020年1月17日,縣法院作出裁定,準予強制執(zhí)行,交由縣自規(guī)局執(zhí)行。裁定后,劉某于2020年11月4日繳納了罰款,但一直未拆除違法建筑物。

  【監(jiān)督和協(xié)作配合情況】

  調(diào)查核實。在開展全國檢察機關(guān)土地執(zhí)法查處領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督專項活動中,縣自規(guī)局將該案主動移送某縣人民檢察院,說明相關(guān)情況,會商解決方案。縣檢察院通過實地調(diào)查,向縣法院和縣自規(guī)局了解案情、調(diào)閱卷宗等,查明縣自規(guī)局作出行政處罰決定并申請法院強制執(zhí)行符合法律規(guī)定??h法院將縣自規(guī)局申請強制執(zhí)行內(nèi)容裁定由縣自規(guī)局執(zhí)行,但因縣自規(guī)局不具備強制執(zhí)行權(quán)亦缺乏組織實施的必要手段,該行政處罰決定未能得到實際執(zhí)行。

  監(jiān)督意見。縣檢察院審查認為,根據(jù)《中華人民共和國行政強制法》《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定,縣自規(guī)局沒有行政強制執(zhí)行權(quán),在沒有裁執(zhí)分離地方規(guī)范性文件的情況下,縣法院在作出裁定時未充分考慮縣自規(guī)局作為沒有行政強制執(zhí)行權(quán)的機構(gòu),存在強制執(zhí)行手段缺乏等現(xiàn)實困難,致使該案處罰決定一直沒有實際執(zhí)行。2021年6月25日,縣檢察院向縣法院發(fā)出檢察建議,建議糾正不當裁定,確保該案執(zhí)行落實到位。

  監(jiān)督結(jié)果。縣法院收到檢察建議后,對該案重新進行審查,經(jīng)與縣政府、縣檢察院、縣自規(guī)局溝通協(xié)商,認為縣自規(guī)局在執(zhí)行手段和強制措施上確實存在實際困難,重新裁定將行政處罰決定交縣政府組織實施,縣自規(guī)局予以協(xié)助。在法院、自規(guī)局及當?shù)卣膮f(xié)作下,違法建筑于2021年7月29日被全部拆除。目前,土地恢復(fù)了種植條件并已退還村集體。

  長效治理。為系統(tǒng)治理農(nóng)村土地執(zhí)法執(zhí)行難、強制執(zhí)行措施與主體執(zhí)行能力不匹配等現(xiàn)實困難,縣檢察院以個案辦理為契機,與縣政府建立府檢聯(lián)動機制,并推動舉行縣政府、縣法院以及相關(guān)行政主管部門參加的聯(lián)席會議,形成會議紀要,達成共識,對裁執(zhí)分離案件中行政機關(guān)缺乏強制執(zhí)行權(quán)導(dǎo)致執(zhí)行難的,統(tǒng)一由法院裁定交縣政府組織實施、行政主管部門配合、檢察機關(guān)監(jiān)督??h檢察院還與縣自規(guī)局等行政主管部門制定行政非訴執(zhí)行工作協(xié)作配合辦法,推動當?shù)卣细餍姓毮懿块T資源優(yōu)勢,形成依法執(zhí)行的長效機制。協(xié)作機制建立以來,當?shù)厣嫱恋仡愋姓窃V執(zhí)行案件執(zhí)行到位6件,復(fù)耕復(fù)種6.88畝。

  【典型意義】

  永久基本農(nóng)田是為確保國家糧食安全,依據(jù)國土空間規(guī)劃確定的不得擅自占用或者改變用途,實行特殊保護的耕地。國家實行永久基本農(nóng)田保護制度,對永久基本農(nóng)田實行特殊保護,這是確保國家糧食安全,加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的有力保障。永久基本農(nóng)田一經(jīng)劃定,任何單位和個人不得擅自占用或者擅自改變用途,嚴禁未經(jīng)審批違法違規(guī)占地。現(xiàn)實中,擅自變更土地用途、違法占用永久基本農(nóng)田修建建筑物等蠶食耕地的現(xiàn)象在農(nóng)村地區(qū)具有一定的典型性和普遍性,行政處罰實際執(zhí)行到位率較低。人民法院探索開展“裁執(zhí)分離”過程中,有些將涉土地類行政處罰申請強制執(zhí)行案件裁定給沒有強制執(zhí)行能力的自然資源部門執(zhí)行,自然資源部門因缺乏法律授權(quán)的執(zhí)行措施等現(xiàn)實困難,難以實際執(zhí)行到位。檢察機關(guān)和地方政府創(chuàng)新思路,建立府檢聯(lián)動機制,自然資源主管部門向檢察機關(guān)移送行政處罰臺賬以及相關(guān)案件線索,檢察機關(guān)依法啟動監(jiān)督程序,對行政非訴執(zhí)行案件的申請、受理、審查、裁定和執(zhí)行等活動實施全過程監(jiān)督,推動行政處罰執(zhí)行到位,保護永久基本農(nóng)田不受侵害。同時,在堅持永久基本農(nóng)田不被非法侵占的前提下,搭建起溝通協(xié)商平臺,充分考量各方執(zhí)行能力,最終形成該類行政處罰強制執(zhí)行由人民政府組織實施,職能部門予以協(xié)助的模式,檢察權(quán)、審判權(quán)、行政權(quán)同向發(fā)力,破解“裁執(zhí)分離”難題,實現(xiàn)辦理一個案件,解決一類問題的效果。

(責(zé)編: 王東)

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