五位外國專家談“世界級城市群”的進化之路

　　成為世界級城市群至少具備四大條件，中國需增強對海外人才的吸引力

　　世界級城市群建設(shè)，已經(jīng)成為國家戰(zhàn)略的重要一環(huán)。

　　以京津冀城市群為例，早在2015年6月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》就提出，優(yōu)化提升首都功能，發(fā)揮一核作用，打造世界級城市群。

　　2017年9月，中共中央、國務(wù)院關(guān)于對《北京城市總體規(guī)劃(2016年-2035年)》的批復(fù)中再次明確，發(fā)揮北京的輻射帶動作用，打造以首都為核心的世界級城市群。

　　錨定二〇三五年遠景目標，京津冀世界級城市群的建設(shè)也已經(jīng)分別列入三地的“十四五”規(guī)劃建議，“國際一流”“高質(zhì)量發(fā)展”等詞匯成為三地實現(xiàn)目標所配套的關(guān)鍵詞。

　　那么，打造世界級城市群對我國經(jīng)濟發(fā)展有哪些重要意義，海外其他世界級城市群的發(fā)展有哪些特點，我們又能從中獲得哪些經(jīng)驗和教訓？

　　就此，新京智庫采訪了五位外國專家，圍繞發(fā)達國家城市群建設(shè)和中國世界級城市群發(fā)展前景展開討論。

　　1 中國世界級城市群發(fā)展的三大重鎮(zhèn)

　　與城市群相關(guān)的研究和討論已有一百多年歷史。二戰(zhàn)以后，隨著世界經(jīng)濟的復(fù)蘇和城鎮(zhèn)化浪潮，學者和政策制定者對于大都市圈、城市群等相關(guān)城市空間演變的內(nèi)容越發(fā)關(guān)注。例如，上世紀五十年代法國地理學家讓·戈特曼以“巨大城市帶”(Megalpolis)來描述和分析美國東北海岸城市分布密集區(qū)域。本世紀初，2006年彼得·霍爾在《多中心大都市：來自歐洲巨型城市區(qū)域的經(jīng)驗》一書中提出巨型城市區(qū)域(mega-city region)的概念，即以全球性城市為中心，由數(shù)量可多達30-40個城市以及周邊的小城鎮(zhèn)所形成的結(jié)構(gòu)復(fù)雜的龐大網(wǎng)絡(luò)狀城市復(fù)合體。

　　我國對于城市群的研究始于上世紀八十年代。改革開放以后，我國社會經(jīng)濟進入快速增長時期，社會生產(chǎn)力的高速發(fā)展，人口集聚與工業(yè)集中及其城鎮(zhèn)化浪潮加快了我國城市化的速度，我國城市群發(fā)育的條件逐漸成熟。

　　我國城市規(guī)劃與城市群研究專家姚士謀等把城市群的概念定義為，在特定的地域范圍內(nèi)具有相當數(shù)量的不同性質(zhì)、類型和等級規(guī)模的城市，依托一定的自然環(huán)境條件，以一個或兩個超大或特大城市作為地區(qū)經(jīng)濟的核心，借助于現(xiàn)代化的交通工具和綜合運輸網(wǎng)的通達性，以及高度發(fā)達的信息網(wǎng)絡(luò)，發(fā)生與發(fā)展著城市個體之間的內(nèi)在聯(lián)系，共同構(gòu)成一個相對完整的城市“集合體”。

　　關(guān)于世界級城市群，學界并沒有明確的概念，一般來說，大家認為它是對城市群經(jīng)濟超大體量的一種描述，是指一個城市群的人口、面積、經(jīng)濟總量等指標達到了世界級規(guī)模。根據(jù)標準排名城市研究院院長謝良兵的評估，一個世界級城市群的經(jīng)濟總量至少要達到兩萬億美元。

　　2006年，“十一五”規(guī)劃首次提出我國的城市發(fā)展“要將城市群作為推進城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)”；十年之后，“十三五”規(guī)劃明確提出“建設(shè)京津冀、長三角、珠三角世界級城市群”；2019年，《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》頒布，提出“建設(shè)富有活力和國際競爭力的一流灣區(qū)和世界級城市群，打造高質(zhì)量發(fā)展的典范”。至此，京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)成為中國世界級城市群發(fā)展的三大重鎮(zhèn)。

　　2020年，京津冀地區(qū)GDP達到8.6萬億元，人口1.1億人；長三角地區(qū)GDP為24.47億元，常住人口總量達2.35億人；粵港澳大灣區(qū)GDP達1.67億美元，約合10.64萬億元，總?cè)丝谝呀?jīng)超過8600萬人。這三大城市群聚集了當年全國31%的人口，產(chǎn)出了全國GDP的43%。

　　由于各個城市群的發(fā)展動力機制、人口布局、區(qū)域一體化水平、自然地理條件等因素各自不同，有關(guān)部門對建設(shè)這些地區(qū)的規(guī)劃布局也有所差異。綜合相關(guān)政策文獻和中國社會科學院發(fā)表的《專題：“十四五”規(guī)劃的區(qū)域戰(zhàn)略與空間治理》系列研究，京津冀城市群建設(shè)的重點是增強北京首都核心功能，大力促進京津與河北的一體化格局，通過錯位競爭和差異發(fā)展，引導人口和就業(yè)優(yōu)化集聚；長三角城市群將重點完善城市群規(guī)模結(jié)構(gòu)與功能布局，著力解決城市“大、全、散”，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化突出的問題，促進城市群功能分工體系重構(gòu)；粵港澳大灣區(qū)則致力于成為一個融合現(xiàn)代金融、科技創(chuàng)新以及先進制造的綜合灣區(qū)。

　　總體而言，著力打造世界級城市群，有利于引領(lǐng)中國城鎮(zhèn)化主體形態(tài)向更高級、更健康的狀態(tài)演化；有利于破除隱形壁壘、打破行政分割，實現(xiàn)優(yōu)勢互補、一體化發(fā)展，為全國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制創(chuàng)新提供經(jīng)驗；有利于引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，為全國轉(zhuǎn)型發(fā)展和全方位對外開放作出更大貢獻。進而言之，對于統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，實現(xiàn)“新兩步走”的戰(zhàn)略目標，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，具有重大現(xiàn)實意義和深遠歷史意義。

　　如何更好地建設(shè)中國的“世界級城市群”，當前世界公認的其他世界級城市群的發(fā)展路徑與模式，無疑值得我們探討、借鑒，探究其發(fā)展的原因和驅(qū)動因素、分析其發(fā)展過程中遇到的風險和挑戰(zhàn)，以便更好地結(jié)合自身情況合理規(guī)劃布局、打造出高質(zhì)量的世界級城市群。

　　根據(jù)《瞭望東方周刊》等媒體報道，目前全球公認的五大世界級城市群分別是美國東部大西洋沿岸城市群、北美五大湖城市群、歐洲西北部城市群、英國中南部城市群和日本太平洋沿岸城市群。

　　2 多種積極因素共同形成世界級城市群發(fā)展動力

　　一個城市群從區(qū)域性經(jīng)濟體發(fā)展到世界級規(guī)模，其推動因素必然十分復(fù)雜，很難給出普適性的答案。不過，學界對于成為世界級城市群的必要條件存在共識：資本積累、交通基礎(chǔ)設(shè)施、人力資源(尤其是受教育人群)、信息傳播網(wǎng)絡(luò)等。

　　美國北卡羅來納大學夏洛特分校的公共政策特聘教授讓-克勞德·希爾認為，雖然很難確定單一的驅(qū)動力，但是所有成功的特大城市地區(qū)的發(fā)展路徑，都始于該地區(qū)逐漸在本國經(jīng)濟中占據(jù)主導地位這一現(xiàn)象。而城市群發(fā)展的必要條件中，最根本的是要有強大的社會資本，以及社會資本組織起來的知識信息和物質(zhì)(貿(mào)易)流通的網(wǎng)絡(luò)。

　　此外，目前世界上最發(fā)達的巨型城市區(qū)域都有一個共同特征：在政府為資本發(fā)展劃定界限的基礎(chǔ)上，對私營企業(yè)和自由市場原則給予充分支持。讓-克勞德·希爾強調(diào)，“這種模式能夠激發(fā)經(jīng)濟、社會和技術(shù)領(lǐng)域的主動性，促進產(chǎn)業(yè)自下而上發(fā)展和變革，最終實現(xiàn)生產(chǎn)力的大幅提升?！?/p>

　　大型城市群的興起過程，除了優(yōu)越的地理位置、本地區(qū)的工業(yè)基礎(chǔ)這些“外部性”因素的推動以外，美國亞利桑那大學地理與發(fā)展學院榮譽教授戈登·穆里根強調(diào)，這些經(jīng)濟體同時還通過各種方式，有意識地將經(jīng)濟增長的機遇“鎖定”在本區(qū)域內(nèi)。這些方式在過去以改善和升級基礎(chǔ)設(shè)施為主，1990年之后，隨著以知識和信息傳播為主要特點的新經(jīng)濟時代(New Economy)到來，這些區(qū)域中很大一部分也通過發(fā)展土地、商業(yè)專利經(jīng)濟的方式而占據(jù)更有利的經(jīng)濟地位，此外，不斷涌入的海外移民也起到了重要的推動作用。

　　英國倫敦政治經(jīng)濟學院經(jīng)濟地理學教授安德烈斯·羅德里格斯-波塞則將世界級城市群發(fā)展的原因總結(jié)為一種能夠吸引人才、激發(fā)創(chuàng)新和競爭力的強大能力。全球城市區(qū)域被視為機遇之地，因為它們提供了龐大而充滿活力的勞動力市場，并促進了經(jīng)濟參與者之間信息的產(chǎn)生、流動和交流。他表示，“這些因素共同創(chuàng)造了一個積極的、自我強化的上升螺旋(動力)”，從而促進區(qū)域不斷發(fā)展。

　　形成這種“上升螺旋”的過程中，有兩類主體起到非常重要的作用。第一類是企業(yè)，大型企業(yè)和中小型企業(yè)對于區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展各有貢獻，一般認為越是大型企業(yè)越能夠為當?shù)貛碡斦找?，帶動地區(qū)就業(yè)，顯著拉升區(qū)域GDP，對于吸引人才和促進創(chuàng)新的作用也更為顯著。

　　然而，在很多發(fā)達地區(qū)城市群的興起和發(fā)展過程中，中小型企業(yè)起到的作用也不容小覷，甚至更加重要。阿姆斯特丹大學人文地理、規(guī)劃和國際發(fā)展研究系的城市地理學副教授馬可·邦杰表示，在德國等歐洲城市經(jīng)濟體中，中小型企業(yè)對社會財富和經(jīng)濟發(fā)展的重要性要高于大型跨國公司。因為相比大公司，它們創(chuàng)造了更多的就業(yè)機會，并且具有更強大的本地根基網(wǎng)絡(luò)。

　　第二類主體則是高校。高校對于城市群發(fā)展的意義主要體現(xiàn)在三個方面：首先，高校為其所在地區(qū)的GDP做出了重大貢獻；其次，高校培養(yǎng)出大批建設(shè)區(qū)域經(jīng)濟的人才；第三，學術(shù)界可以為城市地區(qū)面臨的許多問題提供建議和解決方案，高?？梢詤⑴c創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)園的工作、也可以有針對性地探討住房、交通、環(huán)境、健康等問題，回饋其所在的區(qū)域。此外，讓-克勞德·希爾還補充道，高校培養(yǎng)的人才庫，往往是城市群的創(chuàng)業(yè)階層和創(chuàng)新研發(fā)的中堅力量。

　　這些發(fā)達城市群的發(fā)展過程也與本國的歷史緊密相關(guān)。西歐地區(qū)德國、法國、荷蘭和英國等地城市群的發(fā)展，與早期的工業(yè)化、殖民貿(mào)易、首都地位，以及后工業(yè)化時代基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展和更新、國際移民和城市擴張有關(guān)。以英國為例，根據(jù)倫敦大學學院建筑環(huán)境學院高級空間分析中心城市和區(qū)域研究教授馬克·都鐸-瓊斯的觀點，英倫城市群(英國中南部城市群)的形成，是隨著時間的推移重疊和多個決策的結(jié)果。因為幾個世紀以來這個區(qū)域一直是英國政治決策、歷史因素、經(jīng)濟優(yōu)先次序和基礎(chǔ)設(shè)施特權(quán)的中心。這意味著在這片區(qū)域鐵路、公路、機場、港口等基礎(chǔ)設(shè)施不斷地投入和更新，長此以往，英國中南部區(qū)域經(jīng)濟發(fā)達程度顯著超越了英國北部地區(qū)的城市。

　　就西北歐國家的城市群發(fā)展情況而言，該地區(qū)城市群發(fā)展整體水平規(guī)模較為統(tǒng)一，形成了一般認為的“歐洲西北部城市群”。不過，馬可·邦杰表示，嚴格來說，西北歐不同國家的城市群并不能被視為屬于同一個世界級城市群，因為它們彼此之間并不存在更高一級的綜合規(guī)劃。盡管過去的幾十年里歐盟曾試圖推進統(tǒng)一的空間規(guī)劃政策，但到目前為止并不成功。

　　盡管如此，馬可·邦杰同時也強調(diào)，德國、法國等西北歐國家內(nèi)部的一些城市群普遍呈現(xiàn)的優(yōu)勢互補、高水平合作的整體格局，是這些城市群重要的優(yōu)勢，他認為，這種城市群內(nèi)部各個主體間的區(qū)域協(xié)同關(guān)系“可以成為中國城市群發(fā)展的良好范例”。

　　3 當前世界級城市群面臨三大挑戰(zhàn)

　　世界級城市群的崛起，往往意味著區(qū)域生產(chǎn)力快速發(fā)展、區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)多元化、區(qū)域生產(chǎn)總值大幅提高、其區(qū)域經(jīng)濟能夠在全國乃至世界經(jīng)濟中占據(jù)有利地位，也意味著這個區(qū)域?qū)⒕奂S富多樣的藝術(shù)、文化、科技、自然等元素的創(chuàng)新，讓這個國家的人民能夠享受發(fā)展帶來的更多福祉。然而，即使是發(fā)達經(jīng)濟體，其城市群建設(shè)和發(fā)展仍面臨諸多挑戰(zhàn)。這種挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)在城市群發(fā)展過度、城市群收縮和不可控因素等三個方面。

　　就發(fā)展過度的情況而言，以英國中南部城市群中的倫敦大都市圈為例，隨著倫敦經(jīng)濟影響力的擴大，尤其是其在金融和稅收方面優(yōu)勢的增加帶來了一系列社會問題。倫敦作為城市群的中心，它的良好運轉(zhuǎn)所依賴的地理區(qū)域已經(jīng)遠遠超出其行政范圍。住房成本、各類城市服務(wù)等生活成本大幅上升。如今從其他城鎮(zhèn)到倫敦的通勤距離可能已超過100公里。倫敦家庭的供水也是從其他地區(qū)輸送的。這種長距離通勤將產(chǎn)生多米諾骨牌效應(yīng)：不但給城市交通網(wǎng)絡(luò)帶來很大壓力，也推高了這些地區(qū)的房地產(chǎn)價格，最終壓力傳導到其周邊，以及城市群范圍其他二三線城市，造成大范圍的擁堵。

　　為了應(yīng)對這些問題，英國政府已經(jīng)制定了相關(guān)政策，試圖加強對其他城市的投資并限制對倫敦的投資?！暗F(xiàn)實是這做起來比說起來難得多”，馬克·都鐸-瓊斯教授補充道，“(這種趨勢)短期內(nèi)很難發(fā)生改變?！?/p>

　　這種現(xiàn)象在世界級城市群的發(fā)展中并不鮮見，安德烈斯·羅德里格斯-波塞認為，過度發(fā)展的情況到一定程度時就會產(chǎn)生某種“群島經(jīng)濟”，即頭部地區(qū)逐漸與該國區(qū)域經(jīng)濟脫節(jié)，與其他全球大都市圈的聯(lián)系比與其自身國民經(jīng)濟的聯(lián)系更緊密。而當發(fā)達區(qū)域的“國際性”與其“本地性”產(chǎn)生沖突時，甚至有可能引發(fā)國家內(nèi)部的緊張局勢。讓-克勞德·希爾和安德烈斯·羅德里格斯-波塞都表示，英國脫歐就是這種負面效應(yīng)累積到一定程度所引發(fā)的后果。

　　不過，這種因為過度發(fā)展而造成“規(guī)模不經(jīng)濟效應(yīng)”的現(xiàn)象并非完全無解。根據(jù)讓-克勞德·希爾教授對于美國城市群的研究，盡管城市規(guī)模越大，其對交通擁堵等方面負面性影響通常也更嚴重，但是由于大型城市群的人口密度往往很高并且很聚集，這反過來又攤低了該區(qū)域平均溫室氣體排放水平以及人均土地消耗。也就是說，通過科學規(guī)劃、合理布局，有關(guān)部門可以努力最小化發(fā)展過程中的負外部性，最大化城市群的集聚經(jīng)濟效益。

　　除了過度發(fā)展可能會產(chǎn)生負面影響以外，在德國、法國等西北歐國家的部分城市群已經(jīng)出現(xiàn)了發(fā)展收縮現(xiàn)象，也可能對整個區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展造成阻礙。根據(jù)馬可·邦杰對于歐洲城市群收縮的研究，由于結(jié)構(gòu)性經(jīng)濟問題，許多以鋼鐵、機械、汽車、紡織或采礦等行業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)的城市逐漸失去人口流入，再加上歐洲地區(qū)老齡化趨勢的加重，未來歐洲很可能會出現(xiàn)更多的收縮城市和地區(qū)。

　　此外，由于新冠疫情全球大流行、烏克蘭地區(qū)的武裝沖突這些不可控因素的沖擊，全球的大型城市群恐不得不讓自己更加“自給自足”，為其龐大的市場持續(xù)投入維持其運轉(zhuǎn)。在這種情況下，空氣、水、住房供應(yīng)、能源成本和供應(yīng)鏈可能會成為城市群建設(shè)中政府需要首要考慮的問題。戈登·穆里根表示，近幾年區(qū)域經(jīng)濟研究的重點普遍向區(qū)域經(jīng)濟的脆弱性、復(fù)原力和增加各種類型住房的供應(yīng)等方向轉(zhuǎn)移。

　　4 中國世界級城市群發(fā)展能夠達到發(fā)達國家水平

　　前文提到，關(guān)于世界級城市群這一概念，并不存在統(tǒng)一的標準，它一般指一個城市群的人口、面積、經(jīng)濟總量等指標達到世界級規(guī)模。

　　據(jù)此，安德烈斯·羅德里格斯-波塞主張，目前世界級城市群并不局限于發(fā)達經(jīng)濟體，許多新興國家中的城市群也可以被稱為屬于世界級水平。例如，從人口規(guī)模來看，根據(jù)城市人口網(wǎng)站(citypopulation.de)的統(tǒng)計，世界上人口最多的世界級城市群是以廣州為核心的珠江三角洲城市群，總?cè)丝诔^6500萬。從其承擔的功能來看，珠三角地區(qū)不僅是世界工場，也是中國重要的創(chuàng)新中心?！八旧硪呀?jīng)是一個世界級城市群?！卑驳铝宜埂ち_德里格斯-波塞強調(diào)。

　　據(jù)安德烈斯·羅德里格斯-波塞對中國幾大城市群的觀察，與美國、英國、歐洲等發(fā)達地區(qū)的世界級城市群相比，中國的世界級城市群與之的差距主要體現(xiàn)在對海外人才的吸引力上。例如，作為英國中南部城市群核心的倫敦都市圈，近一半的勞動力來自全球各地；而在中國的城市群，海外人才占人口的比例并不高。對中國而言，“這就意味著人才的流失?！贝送猓缃褚咔槿虼罅餍械炔豢煽沽σ蛩匾部赡軙χ袊氖澜缂壋鞘腥涸谌珔^(qū)范圍內(nèi)吸納人才造成一些阻力。

　　就中國的大型城市群發(fā)展的現(xiàn)狀而言，根據(jù)有的學者提出的GDP兩萬億美元標準來衡量，目前我國只有長三角城市群達到了這一世界級城市群標準?；浉郯拇鬄硡^(qū)的數(shù)據(jù)也較為接近，其GDP達到了1.67萬億美元，京津冀城市群的GDP則需要增長近一倍才能達到該標準。

　　不過，戈登·穆里根認為，中國在制定和執(zhí)行世界級城市群發(fā)展相關(guān)政策過程中，擁有明顯的制度優(yōu)勢，“只要做出正確決策，這一模式已被證明是有效的”。這種自上而下的決策優(yōu)勢也能讓中國更好地溝通和協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)部不同主體的優(yōu)先發(fā)展事項和利益關(guān)系。

　　就中國世界級城市群建設(shè)的前景而言，這些城市群未來能否達到與美國、歐洲和日本的城市群的同等水平，馬可·邦杰教授對此持樂觀態(tài)度，“這或許還需要一些時間，但我認為它最終會發(fā)生?！?/p>

　　新京報記者 孔雪