作者：陳憲（上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授，上海全球城市研究院特聘研究員）

　　黨的二十大報(bào)告指出，“促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，構(gòu)建優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和國(guó)土空間體系。”從空間視角看，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的落地，有著不同的范圍，主要表現(xiàn)為都市圈和城市群兩種基本樣態(tài)。都市圈一般都存在于城市群之中。到目前為止，在我國(guó)區(qū)域重大戰(zhàn)略中，有四個(gè)城市群戰(zhàn)略已經(jīng)上升為國(guó)家戰(zhàn)略，它們是京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)發(fā)展、長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展和成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)。未來(lái)一個(gè)時(shí)期，還將有長(zhǎng)江中游、關(guān)中平原、北部灣和膠東半島等城市群進(jìn)行相應(yīng)的戰(zhàn)略規(guī)劃。在這些城市群中，長(zhǎng)三角中心區(qū)和粵港澳大灣區(qū)是我國(guó)初具世界級(jí)城市群規(guī)模和水平的兩個(gè)巨型城市區(qū)域，它們的發(fā)展具有全局性長(zhǎng)遠(yuǎn)意義，值得高度關(guān)注和研究。

　　一

　　發(fā)達(dá)國(guó)家有五個(gè)世界級(jí)城市群，它們分別是美國(guó)東北部大西洋沿岸城市群、北美五大湖城市群、日本太平洋沿岸城市群、英倫城市群、歐洲西北部城市群。這五大城市群有兩種基本類(lèi)型：一國(guó)范圍內(nèi)的城市群和跨國(guó)的城市群。這一分類(lèi)告訴我們，城市群首先受到自然地理的客觀制約。美國(guó)是一個(gè)地域廣大的國(guó)家，既有本國(guó)范圍內(nèi)的世界級(jí)城市群，也有跨國(guó)（美國(guó)和加拿大）的世界級(jí)城市群。在歐洲大陸西北部連綿的城市區(qū)域，形成跨國(guó)的世界級(jí)城市群。日本和英國(guó)是島國(guó)，其世界級(jí)城市群是且只能是本國(guó)范圍之內(nèi)的。

　　自然地理特征還影響著城市群的規(guī)模，主要指面積和人口。也就是說(shuō)，城市群客觀上存在較大的規(guī)模差異，如美國(guó)東北部大西洋沿岸城市群13.8萬(wàn)平方公里，日本太平洋沿岸城市群只有3.5萬(wàn)平方公里。然而，一個(gè)城市群是否達(dá)到世界級(jí)水平，最終是由其經(jīng)濟(jì)實(shí)力和影響力決定的。上述五大世界級(jí)城市群都有著巨量的GDP，以及在本國(guó)和全球的巨大影響力。

　　改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的城市化和城市經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展。在2014年的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》和第十三個(gè)五年規(guī)劃中，國(guó)家提出了建設(shè)長(zhǎng)三角、珠三角和京津冀等城市群的構(gòu)想。2017年，黨的十九大報(bào)告指出，以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局。2018年，中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見(jiàn)》明確指出，以京津冀城市群、長(zhǎng)三角城市群、粵港澳大灣區(qū)、成渝城市群、長(zhǎng)江中游城市群、中原城市群、關(guān)中平原城市群等城市群推動(dòng)國(guó)家重大區(qū)域戰(zhàn)略融合發(fā)展，建立以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展、城市群帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展新模式，推動(dòng)區(qū)域板塊之間融合互動(dòng)發(fā)展。在這些城市群中，長(zhǎng)三角城市群在10年前被認(rèn)為是第六大世界級(jí)城市群。2015年初，世界銀行發(fā)布報(bào)告稱(chēng)，珠三角城市群（粵港澳大灣區(qū)）超越日本東京城市群，成為世界人口和面積最大的城市群之一。

　　二

　　2019年，中共中央、國(guó)務(wù)院先后印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》和《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》。這兩個(gè)區(qū)域的空間范圍相差較大，前者5.6萬(wàn)平方公里，后者35.8萬(wàn)平方公里?？紤]到區(qū)域一體化的階段性，在三省一市的長(zhǎng)三角，首次提出以上海、南京、杭州、合肥等27個(gè)城市為長(zhǎng)三角中心區(qū)。在粵港澳大灣區(qū)和長(zhǎng)三角中心區(qū)，區(qū)域重大戰(zhàn)略都集中體現(xiàn)在都市圈和城市群規(guī)劃上。

　　粵港澳大灣區(qū)是目前我國(guó)人口和經(jīng)濟(jì)密度最高的區(qū)域之一?！痘浉郯拇鬄硡^(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》提出“極點(diǎn)帶動(dòng)”的構(gòu)想，“發(fā)揮香港－深圳、廣州－佛山、澳門(mén)－珠海強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合的引領(lǐng)帶動(dòng)作用，深化港深、澳珠合作，加快廣佛同城化建設(shè)，提升整體實(shí)力和全球影響力，引領(lǐng)粵港澳大灣區(qū)深度參與國(guó)際合作”。港深（莞）、廣佛和珠澳三個(gè)都市圈，乃至由它們組成的粵港澳大灣區(qū)世界級(jí)城市群赫然在目。

　　《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》提出“以基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)一卡通為著力點(diǎn)，加快南京、杭州、合肥、蘇錫常、寧波都市圈建設(shè)，提升都市圈同城化水平”，并要求“推動(dòng)上海與近滬區(qū)域及蘇錫常都市圈聯(lián)動(dòng)發(fā)展，構(gòu)建上海大都市圈。加強(qiáng)南京都市圈與合肥都市圈協(xié)同發(fā)展，打造東中部區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的典范。推動(dòng)杭州都市圈與寧波都市圈的緊密對(duì)接和分工合作，實(shí)現(xiàn)杭紹甬一體化。建設(shè)寧杭生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶，強(qiáng)化南京都市圈與杭州都市圈協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)?！庇纱思涌於际腥σ惑w化發(fā)展，構(gòu)建長(zhǎng)三角世界級(jí)城市群。

　　綜合來(lái)看，長(zhǎng)三角中心區(qū)和粵港澳大灣區(qū)均已具備世界級(jí)城市群應(yīng)具備的條件：區(qū)域內(nèi)城市密集，擁有一個(gè)或幾個(gè)國(guó)際性城市，如長(zhǎng)三角的上海、南京和杭州，粵港澳的香港、廣州和深圳；多個(gè)都市圈連綿，相互之間有較明確的分工和密切的社會(huì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，共同組成一個(gè)有機(jī)的整體，具備整體優(yōu)勢(shì)；擁有一個(gè)或幾個(gè)國(guó)際貿(mào)易中轉(zhuǎn)大港，如上海港、寧波-舟山港、廣州港和鹽田港等。還有現(xiàn)代化交通設(shè)施組成發(fā)達(dá)、便捷的交通網(wǎng)絡(luò)；總體規(guī)模大；是國(guó)家經(jīng)濟(jì)的核心區(qū)域等。

　　三

　　都市圈是一小時(shí)通勤圈，重點(diǎn)是職住平衡，空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化；城市群是兩小時(shí)交通圈，重點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)聯(lián)系和區(qū)域一體化發(fā)展。都市圈的空間邏輯是，從主城區(qū)到郊區(qū)即新城區(qū)，再到周邊城市。例如，上海的中心城區(qū)演化為主城區(qū)，并正在加快五個(gè)新城建設(shè)，同時(shí)穩(wěn)步向相鄰周邊城市即蘇州、南通和嘉興發(fā)展。城市群是城市發(fā)展到成熟階段的空間組織形式，是指在特定地域范圍內(nèi)，一般以1個(gè)以上超大或特大城市為核心，多個(gè)大城市為構(gòu)成單元，依托發(fā)達(dá)的交通通信等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)所形成的空間組織緊湊、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密、并最終實(shí)現(xiàn)高度同城化和高度一體化的城市集群。城市群是都市圈的聯(lián)合體。加強(qiáng)都市圈的合作互動(dòng)，高水平打造多個(gè)城市群，尤其是長(zhǎng)三角、珠三角兩個(gè)世界級(jí)城市群，是中國(guó)改革開(kāi)放的重大空間布局。

　　都市圈和城市群的發(fā)展都與中心城市有關(guān)。中心城市和都市圈處于城市發(fā)展的不同階段。在相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，都市圈成為城市發(fā)展的主要形態(tài)；在相對(duì)次發(fā)達(dá)的地區(qū)，中心城市是城市發(fā)展的主要形態(tài)。譬如，在粵港澳大灣區(qū)和長(zhǎng)三角中心區(qū)，都市圈是城市發(fā)展的主體；在成渝、長(zhǎng)江中游和中原地區(qū)，中心城市是城市發(fā)展的主力軍。這是城市演化邏輯的一個(gè)折射。從要素和產(chǎn)業(yè)的角度看，它們之間的一個(gè)重要區(qū)別是，都市圈內(nèi)部要素和產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，以輻射、溢出和分工為主；中心城市和周邊地區(qū)要素和產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，則是以集聚、吸納和轉(zhuǎn)移為主。城市群則要將要素和產(chǎn)業(yè)的輻射、溢出和分工提升到更高的水平。

　　現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系是保證大國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)和發(fā)展的戰(zhàn)略基礎(chǔ)。而現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系具有典型的集群特征，城市群無(wú)疑是我國(guó)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集聚的主要區(qū)域。因此，當(dāng)下，形成“高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域集群”，正成為空間布局國(guó)家戰(zhàn)略的重要目標(biāo)。區(qū)域集群的本質(zhì)是創(chuàng)新集群和產(chǎn)業(yè)集群。創(chuàng)新集群的規(guī)模和質(zhì)量決定著產(chǎn)業(yè)集群即戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和未來(lái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的水平，進(jìn)而決定著區(qū)域集群的高質(zhì)量發(fā)展?，F(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的“頭部”和“主干”企業(yè)，一般都存在于大國(guó)經(jīng)濟(jì)的核心區(qū)域，如中國(guó)的珠三角和長(zhǎng)三角，它們是中國(guó)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系的承載區(qū)和策源地。推動(dòng)城市群高質(zhì)量發(fā)展，要進(jìn)一步推進(jìn)跨界區(qū)域共建共享，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)合作，共建產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)深度對(duì)接、集群發(fā)展，有序推動(dòng)產(chǎn)業(yè)跨區(qū)域轉(zhuǎn)移和生產(chǎn)要素雙向流動(dòng)。

　　同時(shí)，社會(huì)和生態(tài)的協(xié)同治理，有助于社會(huì)和諧和美麗。社會(huì)共治既是城市群有機(jī)協(xié)同發(fā)展的重要組成部分，又是整合社會(huì)資源優(yōu)化配置的必然選擇，進(jìn)而是國(guó)家治理現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。新時(shí)期社會(huì)治理日益要求跨越行政區(qū)劃，因此，在城市群范圍內(nèi)完善區(qū)域協(xié)同治理意義重大。城市群綠色發(fā)展實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理，關(guān)鍵是探索統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，包括加快建立統(tǒng)一的飲用水水源保護(hù)和主要水體生態(tài)管控制度，加快建立統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)控體系、統(tǒng)一環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法制度，探索建立跨區(qū)域生態(tài)項(xiàng)目共同投入機(jī)制，以及探索碳達(dá)峰協(xié)同機(jī)制等生態(tài)治理新機(jī)制。

　　此外還要注意的是，城市群是區(qū)域一體化發(fā)展到較高階段的集群形態(tài)，表現(xiàn)出多方面的價(jià)值，其中一個(gè)重要方面是公共服務(wù)均等化，有助于實(shí)現(xiàn)共同富裕。公共服務(wù)均等化是實(shí)現(xiàn)共同富裕的基石，調(diào)節(jié)收入和財(cái)富分配是實(shí)現(xiàn)共同富裕的必要手段。以城市群公共服務(wù)均衡普惠、整體提升為導(dǎo)向，統(tǒng)籌推動(dòng)基本公共服務(wù)和社會(huì)保障一體化發(fā)展，持續(xù)提高共建共享水平，將為區(qū)域乃至全國(guó)共同富裕水平的提高作出貢獻(xiàn)。城市群可將基礎(chǔ)較好的公共服務(wù)領(lǐng)域作為切入點(diǎn)和突破口，著力在義務(wù)教育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)服務(wù)、住房保障、文化體育、殘疾人服務(wù)等領(lǐng)域，切實(shí)提高均等化水平。