作者：張蔚文（浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授、副院長(zhǎng)，浙江大學(xué)中國(guó)新型城鎮(zhèn)化研究院執(zhí)行副院長(zhǎng)）；孫思琪（浙江大學(xué)公共管理學(xué)院博士生）

　　城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)健康發(fā)展、構(gòu)建新發(fā)展格局、促進(jìn)共同富裕都具有重要意義。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視新型城鎮(zhèn)化工作，提出了“以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”命題。隨著頂層設(shè)計(jì)逐步完善與地方積極探索，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量大幅提升，新型城鎮(zhèn)化取得重大歷史性成就。近日，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施方案》），圍繞加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局和形態(tài)、推進(jìn)新型城市建設(shè)、提升城市治理水平、推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展五個(gè)方面對(duì)深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略作出全面部署，為推動(dòng)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展指明了方向。“十四五”時(shí)期是我國(guó)開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程、邁向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的第一個(gè)五年，加快推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化意義重大。依據(jù)《實(shí)施方案》，“十四五”時(shí)期新型城鎮(zhèn)化應(yīng)把握五個(gè)原則。

　　（一）人本化

　　在以往的城鎮(zhèn)化過(guò)程中，對(duì)城鎮(zhèn)化的理解往往存在兩種偏誤：一種是“以物為核心”，即無(wú)休止的城市擴(kuò)張和大規(guī)模的城市建設(shè)；另一種是將“人的城鎮(zhèn)化”片面理解為人口城鎮(zhèn)化，甚至采用強(qiáng)迫農(nóng)民上樓等手段提升城鎮(zhèn)化率。在本次《實(shí)施方案》中，“公共服務(wù)”取代“基礎(chǔ)設(shè)施”成為了除“城鎮(zhèn)化”外出現(xiàn)最多的高頻詞，意味著“十四五”時(shí)期的城鎮(zhèn)化將更關(guān)注“人”的需求，強(qiáng)調(diào)城市公共服務(wù)和居民生活品質(zhì)的提升。

　　“以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”至少有兩個(gè)突出特點(diǎn)：一是城市居民的主體性?！秾?shí)施方案》強(qiáng)調(diào)，“嚴(yán)禁隨意撤并村莊搞大社區(qū)、違背農(nóng)民意愿大拆大建”?！耙匀藶楹诵牡男滦统擎?zhèn)化”充分尊重“人”的意愿，將“人”作為城市發(fā)展的目的，而非服務(wù)于城市發(fā)展。二是城市權(quán)利的普惠性。打破戶籍門(mén)檻，使新市民能夠享受與本地戶籍居民平等的待遇，使城鎮(zhèn)化的成果“惠及全民”?！秾?shí)施方案》重申了此前中辦、國(guó)辦提出的戶籍制度改革政策，并首次提出“城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部未落戶常住人口”，多處強(qiáng)調(diào)對(duì)外來(lái)人口和本地人口、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和城鎮(zhèn)居民一視同仁。此外，“十四五”期間更加重視新市民的住房保障，將逐步使租購(gòu)住房在享受公共服務(wù)上具有同等權(quán)利。

　　（二）差異化

　　我國(guó)幅員遼闊，各區(qū)域之間、大中小城市之間、同等級(jí)城市內(nèi)部之間都存在較大差異。從近期的城鎮(zhèn)化相關(guān)政策來(lái)看，我國(guó)推進(jìn)區(qū)域和城市差異化發(fā)展的思路是比較明確的。比如，此前發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見(jiàn)》就根據(jù)區(qū)位條件、要素稟賦等將縣城分為了五類。《實(shí)施方案》延續(xù)了差異化發(fā)展的思路，強(qiáng)調(diào)“順應(yīng)城市興衰規(guī)律，順勢(shì)而為、因勢(shì)利導(dǎo)”。

　　一方面，要加大對(duì)人口流入地區(qū)的公共服務(wù)供給，特別是教育、住房等供求矛盾較為突出的領(lǐng)域。《實(shí)施方案》提出“加大人口集中流入城市義務(wù)教育階段學(xué)位供給”“以人口流入多的大城市為重點(diǎn)，擴(kuò)大保障性租賃住房供給，著力解決符合條件的新市民、青年人等群體住房困難問(wèn)題”。

　　另一方面，引導(dǎo)人口流出地區(qū)減少不必要的投資，走“精明收縮”的集聚集約發(fā)展道路，即“引導(dǎo)人口流失城市嚴(yán)控增量、盤(pán)活存量，促進(jìn)人口和公共服務(wù)資源向城區(qū)集中”。值得注意的是，人口流出地減量規(guī)劃的前提是現(xiàn)有居民能享受均等化的基本公共服務(wù)水平。此外，對(duì)于一些處在農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)或重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的縣城，應(yīng)該對(duì)其為保護(hù)糧食安全和生態(tài)環(huán)境所付出的犧牲進(jìn)行適度補(bǔ)償。

　　（三）集約化

　　參照國(guó)內(nèi)外一般規(guī)律，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)入了較快發(fā)展的中后期，該階段的典型特征是城鎮(zhèn)化速度減緩，城鎮(zhèn)化發(fā)展方式由規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)向質(zhì)量提升。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化方面，《實(shí)施方案》提出“存量?jī)?yōu)先、帶動(dòng)增量”。相對(duì)于增加城鎮(zhèn)人口數(shù)量，“十四五”期間將更加注重現(xiàn)有城市居民的公共服務(wù)保障和就業(yè)能力提升。在城鎮(zhèn)化空間布局方面，“十四五”期間，城市群和都市圈將進(jìn)一步集聚全國(guó)和區(qū)域內(nèi)人口。同時(shí)，縣城作為城鎮(zhèn)化的重要載體，將成為集聚縣域要素、展現(xiàn)縣域風(fēng)采的舞臺(tái)。為此，《實(shí)施方案》特別強(qiáng)調(diào)城市群、都市圈的公共服務(wù)共建共享以及縣城補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)。在城市建設(shè)方面，“城市更新”將取代“城市擴(kuò)張”成為新發(fā)展階段的主基調(diào)?！秾?shí)施方案》強(qiáng)調(diào)提高建設(shè)用地利用效率。促進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約高效利用，實(shí)行增量安排與消化存量掛鉤，嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地規(guī)模，推動(dòng)低效用地再開(kāi)發(fā)，并提出探索增加混合產(chǎn)業(yè)、復(fù)合功能用地供給、鼓勵(lì)軌道交通地上地下空間綜合開(kāi)發(fā)利用等，并對(duì)新建建筑提出了更為嚴(yán)格的限制，包括“注重改造活化既有建筑，防止大拆大建，防止隨意拆除老建筑、搬遷居民、砍伐老樹(shù)”“嚴(yán)格限制新建超高層建筑，不得新建500米以上建筑，嚴(yán)格限制新建250米以上建筑”。

　　（四）韌性化

　　伴隨著城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，城市數(shù)量不斷增加、規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市面臨的風(fēng)險(xiǎn)因素也顯著增加。在百年未有之大變局下，安全和穩(wěn)定的重要性將更為突出。

　　一是要提高城鎮(zhèn)化的系統(tǒng)韌性。頻發(fā)的公共安全事件和疫情防控經(jīng)驗(yàn)警醒我們，各類要素的高度集聚使城市系統(tǒng)日趨復(fù)雜，進(jìn)一步增加了城市，尤其是大城市，面臨風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的脆弱性。一旦幾個(gè)特大城市遭遇突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，將影響全國(guó)的內(nèi)循環(huán)系統(tǒng)，造成難以估量的損失?！秾?shí)施方案》要求超大特大城市合理控制人口密度，疏解功能、設(shè)施和過(guò)度集中的公共服務(wù)資源，同時(shí)發(fā)揮具有優(yōu)勢(shì)的大中小城市、縣城和衛(wèi)星鎮(zhèn)承接人口的能力。

　　二是要增強(qiáng)城市自身的基礎(chǔ)韌性。這要求嚴(yán)守生態(tài)底線，加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護(hù)，錨定碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)，打造綠色低碳的城市環(huán)境。在此基礎(chǔ)上，提高城市在防災(zāi)減災(zāi)、公共衛(wèi)生防控救治和內(nèi)澇治理等方面的能力，尤其是超大特大城市治理中的風(fēng)險(xiǎn)防控能力。

　　三是要提升基層治理水平。新冠肺炎疫情暴露了部分地區(qū)在基層群眾性自治上的缺失，《實(shí)施方案》首次將街道社區(qū)治理問(wèn)題納入進(jìn)來(lái)，倡導(dǎo)健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)、社區(qū)居委會(huì)主導(dǎo)、人民群眾為主體，多元共治的基層社會(huì)治理體系，健全社會(huì)矛盾綜合治理機(jī)制。

　　（五）協(xié)同化

　　城市是一個(gè)復(fù)雜的巨系統(tǒng)，城鎮(zhèn)化也是一個(gè)系統(tǒng)性工程，需要中央到地方各級(jí)別政府、各業(yè)務(wù)部門(mén)堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，凝聚力量、協(xié)同推進(jìn)。

　　一是區(qū)域協(xié)同。“十四五”期間，城市群和都市圈有望成為建立全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的突破口，率先探索破解行政壁壘的一體化機(jī)制?！秾?shí)施方案》提出“在城市群和都市圈內(nèi)探索經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限與行政區(qū)范圍適度分離，建立跨行政區(qū)利益共享和成本共擔(dān)機(jī)制”。

　　二是城鄉(xiāng)協(xié)同。當(dāng)前，我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的問(wèn)題依然突出。在共同富裕的目標(biāo)下，必須從城鄉(xiāng)融合的視角協(xié)同推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興?！秾?shí)施方案》從城鄉(xiāng)“人、地、錢”三大核心要素自由流動(dòng)，推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化等方面進(jìn)行部署，保障農(nóng)村居民共享城鎮(zhèn)化成果。

　　三是任務(wù)協(xié)同。堅(jiān)持全國(guó)一盤(pán)棋，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃引領(lǐng)?！秾?shí)施方案》提出“完善全國(guó)公開(kāi)統(tǒng)一的戶籍管理政務(wù)服務(wù)平臺(tái)” “推進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌”等。這就要求發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，以目標(biāo)導(dǎo)向推進(jìn)多部門(mén)上下聯(lián)動(dòng)。例如，為高質(zhì)量完成新市民公共服務(wù)全覆蓋的目標(biāo)，要“建立健全中央和省級(jí)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的獎(jiǎng)勵(lì)制度，建立財(cái)政、發(fā)改、公安等部門(mén)的工作協(xié)同機(jī)制”；為分類推動(dòng)城市群發(fā)展，要“深入實(shí)施京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等區(qū)域重大戰(zhàn)略”，并“健全城市群和都市圈協(xié)同發(fā)展機(jī)制”。