訴源治理的“解題樣本”

　　——走進最高檢第三十六批指導(dǎo)性案例

　　編者按

　　今年4月18日,最高人民檢察院首次以行政檢察類案監(jiān)督為主題發(fā)布4件指導(dǎo)性案例。這批指導(dǎo)性案例突出類案監(jiān)督對公正司法、依法行政的促進作用,秉持穿透式監(jiān)督、能動監(jiān)督、系統(tǒng)監(jiān)督理念,以個案為切口,針對司法、執(zhí)法活動中存在的同類錯誤或適用法律不一致等共性問題,或者針對行政執(zhí)法、社會治理中存在的普遍性問題,與審判機關(guān)、行政機關(guān)形成共識,為檢察機關(guān)更深更實融入社會治理提供了很好的借鑒與指導(dǎo)。

　　“這個法律文書明明才拿到兩天我就去起訴了,為什么法院說我超過了十五天的起訴期限呢?”年過六旬的糜某拿著一個裝有浙江省某市政府出具的《行政復(fù)議決定書》的快遞包裹袋來到檢察院申請監(jiān)督,稱訴訟期限應(yīng)該從自己實際收到《行政復(fù)議決定書》的日期起算。

　　原來,糜某平時與老伴共用一部手機,手機平時只用來接聽或撥打電話,不出遠門也不怎么帶在身上,他們不知道、也不會使用手機的其他功能,因此錯過了法律文書的專遞送達?？爝f員因打電話聯(lián)系不到糜某,將郵件放在了小區(qū)快遞代收點。糜某去了市政府后才得知法律文書已“被簽收”,被提示去快遞代收點查找。在“被簽收”二十多天后才拿到法律文書的糜某向所在區(qū)法院提起訴訟,但因超過法定起訴期限,其訴訟請求、再審申請均被法院駁回。

　　法律文書是否可以像普通快遞一樣直接放到代收點?代收點是否有權(quán)代收法律文書專遞?糜某的起訴期限究竟該從法律文書專遞“被簽收”之日起算,還是從他真正拿到專遞的日期起算?法律文書專遞送達領(lǐng)域是否還存在同類問題?帶著這些疑問,檢察機關(guān)啟動調(diào)查核實機制,厘清脈絡(luò),破解法律文書有效送達認定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題,并向法院提出抗訴。法院啟動再審,依法立案受理糜某的起訴。針對類似案件中認定送達標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題,檢察機關(guān)與法院磋商,督促法院采取措施明確郵寄送達的審查認定標(biāo)準(zhǔn);開展專題調(diào)研,聽取相關(guān)單位意見,并向寄遞單位制發(fā)檢察建議,有效提升了法律文書送達水平。

　　糜某訴浙江省某市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、某市人民政府信息公開及行政復(fù)議檢察監(jiān)督案,是今年4月18日最高人民檢察院公開發(fā)布的第三十六批指導(dǎo)性案例之一。

　　據(jù)了解,這是最高檢首次以行政檢察類案監(jiān)督為主題編制指導(dǎo)性案例,編制過程歷時一年。最高檢第七檢察廳從全國各地檢察院報送的100余件案例中精選出4件,聚焦行政檢察力促解決社會治理難點、痛點與堵點,旨在引導(dǎo)全國各級檢察機關(guān)行政檢察部門“舉一反三”,深化類案監(jiān)督理念,提高監(jiān)督質(zhì)效。

　　強化訴源治理,發(fā)揮類案監(jiān)督最大效能

　　維護穩(wěn)定必須著眼長遠、標(biāo)本兼治。

　　“近年來,行政檢察不斷深入貫徹習(xí)近平法治思想,強化系統(tǒng)觀念,立足職能夯實社會穩(wěn)定的民心基礎(chǔ),以深化訴源治理促進社會內(nèi)生穩(wěn)定,對實踐中反復(fù)出現(xiàn)的執(zhí)法司法問題、社會治理的普遍性問題開展類案監(jiān)督,已辦理一大批類案監(jiān)督的典型案件,積累了豐富經(jīng)驗。”據(jù)最高檢第七檢察廳相關(guān)負責(zé)人介紹,隨著檢察機關(guān)更深更實融入社會治理,行政檢察需要進一步激活類案監(jiān)督的效能,促進抓源治本,為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化貢獻更大力量。

　　“此次發(fā)布的4件指導(dǎo)性案例涉及行政裁判結(jié)果監(jiān)督、行政訴訟執(zhí)行監(jiān)督、行政非訴執(zhí)行監(jiān)督等案件類型,兼顧程序法與實體法?！比虆⑴c最高檢第三十六批指導(dǎo)性案例編制工作的最高檢第七檢察廳檢察官張立新告訴記者,在全國各地檢察機關(guān)報送的備選案例中,這4件案例的辦理過程雖然算不上最復(fù)雜、最困難,但是在以個案辦理推動類案監(jiān)督,注重抓源頭、提前防范,解決某一類社會治理問題方面,卻提供了訴源治理的“解題樣本”。

　　從糜某訴浙江省某市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、某市人民政府信息公開及行政復(fù)議檢察監(jiān)督案中不難發(fā)現(xiàn),文書送達是公檢法司、行政機關(guān)在辦理案件中必定會遇到的一個環(huán)節(jié),看似簡單,實際情形卻要復(fù)雜得多。法律文書的送達時間涉及到相關(guān)法律程序中法定期限的起算點,雖是時間認定上的一個小問題,但是直接影響到當(dāng)事人訴訟權(quán)利的實現(xiàn),其導(dǎo)致的后果可能是案件程序不合法,進而影響案件的裁判結(jié)果。

　　“法律文書在送達過程中經(jīng)常會有很多意想不到但又不可避免的情況發(fā)生,讓送達的‘有效性’打折扣。糜某的案子啟發(fā)我們,需要各相關(guān)部門從‘訴源’處反思改進。”該案承辦檢察官回憶說,在檢察機關(guān)的督促下,法院專門出臺了《關(guān)于落實立案登記制度和規(guī)范送達程序的八項措施》,對文書送達程序予以規(guī)范;郵政公司收到檢察建議后,也在全市開展專項整改,對115個網(wǎng)點1399名投遞人員開展法律文書送達業(yè)務(wù)培訓(xùn),并成立政務(wù)郵件特投隊伍,落實獎懲制度,完善流程監(jiān)管,整體、有效地提升了法律文書的送達水平。

　　“一個將措施細化、明確的文件,一次深入基層、兼聽各方的調(diào)研,一場有針對性的培訓(xùn),都在源頭上防止了很多個‘糜某’的產(chǎn)生,將一些可能發(fā)生的紛爭和矛盾消解在萌芽狀態(tài)。這正是法律監(jiān)督致力于促進社會治理法治化、現(xiàn)代化的題中之義?！闭憬z察院第七檢察部負責(zé)人林群晗說,以此類推,檢察機關(guān)可以從辦理個案為切入點,以“訴源”思維分析案件背后的深層次原因,發(fā)現(xiàn)有關(guān)單位工作制度、管理方法、工作程序等方面的不完善之處,特定行業(yè)存在的監(jiān)管漏洞或者監(jiān)管不規(guī)范問題,督促相關(guān)責(zé)任主體改進、規(guī)范管理,從源頭上減少內(nèi)生、次生案件發(fā)生。

　　凝聚法律共識,推動統(tǒng)一執(zhí)法司法標(biāo)準(zhǔn)

　　檢察機關(guān)在凝聚執(zhí)法司法合力方面發(fā)揮了法律監(jiān)督的有效作用,近年來,參與基層治理越來越深入。

　　“安徽省某縣自然資源和規(guī)劃局申請執(zhí)行強制拆除違法占用土地上的建筑物行政處罰決定檢察監(jiān)督案”的見證者、安徽省某縣自然資源和規(guī)劃局相關(guān)負責(zé)人深刻感受到了檢察機關(guān)的法律監(jiān)督實效。在此案辦理中,縣檢察院多次與相關(guān)部門溝通,案件受到縣委、縣政府的高度重視,有效解決了案件移送問題,讓案件推進“柳暗花明”,取得突破性進展,既保障了國家法律的正確實施,又促進了行政機關(guān)更好履職,取得了多方共贏的良好效果。

　　據(jù)該負責(zé)人介紹,該案是某縣檢察院在開展行政非訴執(zhí)行監(jiān)督專項活動中發(fā)現(xiàn)的一類案件線索。經(jīng)調(diào)查核實行政機關(guān)申請強制執(zhí)行符合法律規(guī)定,某縣檢察院建議縣法院依法受理并審查行政機關(guān)的執(zhí)行申請。但縣法院并不認同,未采納該檢察建議。案子又回到了原點。

　　“究其緣由,很大程度上在于雙方對同一法律適用問題的認識不一致。”安徽省檢察院第六檢察部主任楊會友介紹,在這種情形下,某縣檢察院提請市檢察院跟進監(jiān)督,最終促使縣法院依法受理并作出準(zhǔn)予強制執(zhí)行的裁定,有力打擊了土地違法行為。

　　“在準(zhǔn)確判斷的前提下,跟進監(jiān)督是檢察機關(guān)依法再次監(jiān)督的監(jiān)督方式,有效提升了行政檢察的監(jiān)督剛性與監(jiān)督實效。”楊會友補充說,為了防患未然,避免再次出現(xiàn)同樣的問題,檢察機關(guān)主動向前一步,力促相關(guān)單位針對影響法律適用的難點問題達成共識,并形成了長效工作機制。

　　“行政檢察承擔(dān)著‘一手托兩家’的特殊職責(zé),既監(jiān)督法院公正司法,又監(jiān)督行政機關(guān)依法行政,其內(nèi)在規(guī)律決定了行政檢察不應(yīng)消極司法,更應(yīng)能動履職,要善于從具體案件中見微知著,既強調(diào)抓末端、治已病,更重視抓前端、治未病?！敝泄哺＝ㄊ∥h校行政學(xué)院二級巡視員、法學(xué)教授,福建省法學(xué)會行政法學(xué)研究會主任顧越利對福建檢察機關(guān)辦理的“盧某訴福建省廈門市公安局交警支隊道路交通行政處罰檢察監(jiān)督案”印象深刻。

　　該案涉及的是比較典型的行政執(zhí)法與司法裁判存在適用法律不一致問題——對于醉酒駕駛機動車被依法追究刑事責(zé)任的這一情形,行政機關(guān)認為依法應(yīng)當(dāng)?shù)蹁N行為人持有的所有準(zhǔn)駕車型的機動車駕駛證,法院則認為,行為人持有的與涉案交通事故無關(guān)的其他駕駛證不應(yīng)被吊銷。檢察機關(guān)審查發(fā)現(xiàn),在2019年福建省公安機關(guān)作出吊銷駕駛證行政處罰案件中,有32件被法院裁判撤銷行政處罰決定。

　　福建省檢察院在調(diào)查核實、研究相關(guān)法律的基礎(chǔ)上依法提出抗訴,并主動加強與省法院、省公安廳的溝通協(xié)調(diào),圍繞吊銷機動車駕駛證問題進行座談研討,就吊銷機動車駕駛證行政訴訟案件裁判尺度和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)問題達成共識,推動統(tǒng)一執(zhí)法司法標(biāo)準(zhǔn),正確執(zhí)行法律。截至目前,該省未再出現(xiàn)涉吊銷駕駛證行政案件執(zhí)法司法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題。

　　顧越利說,檢察機關(guān)跳出就案辦案的慣性思維,從個案辦理的一個孤島出發(fā),對全省同類案件開展類案法律監(jiān)督工作,解決了多年來行政執(zhí)法機關(guān)與司法機關(guān)對同一法律規(guī)定理解與適用不同的問題,推動了執(zhí)法司法標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。監(jiān)督效果立竿見影,不僅為法律統(tǒng)一正確實施提供了有效保證,更為在執(zhí)法司法實踐中實現(xiàn)法律的公平性、維護執(zhí)法公信力和司法權(quán)威性提供了切實有效的保障,這是一個檢察機關(guān)切實維護公平正義、主動擔(dān)當(dāng)社會治理重任的成功范例。

　　以人民為中心,更精細化保障救濟權(quán)利

　　最高檢黨組反復(fù)強調(diào),檢察辦案要情同此心、將心比心,換位思考,從當(dāng)事人和人民群眾的感受出發(fā)想問題、抓辦案,做到政治效果、社會效果、法律效果的有機統(tǒng)一。

　　這些年,“努力讓人民群眾切實感受到公平正義就在身邊”的辦案追求已經(jīng)深深烙在了每一位檢察人員的心里,并體現(xiàn)在他們的行動中。

　　在這批指導(dǎo)性案例中,“湖南省某市檢察院對市法院行政訴訟執(zhí)行活動檢察監(jiān)督案”的案件線索是一位“90后”檢察官助理發(fā)現(xiàn)的:李某向法院申請強制執(zhí)行某縣公安局返還強制扣押財產(chǎn)。法院立案受理并采取了執(zhí)行措施,后作出終結(jié)執(zhí)行裁定書。但該裁定書沒有依法寫明當(dāng)事人自收到裁定書之日起六十日內(nèi)可以對終結(jié)執(zhí)行行為提出異議的救濟權(quán)利和期限。

　　“救濟權(quán)利與當(dāng)事人合法權(quán)益的實現(xiàn)密切相關(guān)。該案法律文書中未寫明相關(guān)信息,存在引發(fā)申請執(zhí)行時效爭議及新的行政爭議的風(fēng)險?！边@位檢察官助理的發(fā)現(xiàn)在其所在的辦案組內(nèi)引起共鳴。隨后,該市檢察院對該市法院2017年至2020年的行政訴訟執(zhí)行案件開展專項監(jiān)督,共發(fā)現(xiàn)20件行政訴訟執(zhí)行案件存在立案、結(jié)案程序不規(guī)范等違法情形。該市檢察院依法啟動類案監(jiān)督程序,并向法院制發(fā)改進相關(guān)行政訴訟執(zhí)行工作的檢察建議書。

　　“司法是通往社會公平正義的最后一公里,法律文書的質(zhì)量直接關(guān)系到司法的公信力。今后我們將嚴(yán)格落實相關(guān)責(zé)任,不斷提高文書質(zhì)量,用更精細化的服務(wù)來最大程度地保障人民群眾的救濟權(quán)利。”談起該案,該市中級法院相關(guān)辦案人員依舊印象深刻:長達7頁的檢察建議書有理有據(jù)有情,條目清晰,建議精準(zhǔn)。這正是檢察機關(guān)、審判機關(guān)凝聚合力、相互促進,共同以更高質(zhì)量履職服務(wù)人民群眾更高法治需求的具體表現(xiàn)。

　　“該案的成功辦理得益于檢察人員將依法能動履職切實內(nèi)化于心、外化于行,具有一定的先進性、指導(dǎo)性?！焙鲜z察院第七檢察部主任陳秋華分析說,該案發(fā)生在2020年,案件辦理中的很多檢察監(jiān)督理念、形式都能夠在后來發(fā)布的《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》《人民檢察院行政檢察類案監(jiān)督工作指引(試行)》中找到具體的規(guī)定。

　　據(jù)介紹,該市檢察院還同步在民事檢察領(lǐng)域開展了專項監(jiān)督,取得良好效果。

　　“類案監(jiān)督著重引導(dǎo)檢察辦案人員‘以小見大’,結(jié)合黨中央關(guān)注、人民群眾反映強烈的突出問題和薄弱環(huán)節(jié),從個案中發(fā)現(xiàn)同類線索、共性問題,分析社會治理中已存在或潛在的問題、隱患等,并從根源上提出解決方案與建議,維護人民群眾權(quán)益、司法秩序和社會秩序,增強司法公信?！睆埩⑿卵a充說,這批指導(dǎo)性案例很好地詮釋了個案與類案的關(guān)系。需要注意的是,類案監(jiān)督不代表可以“忽略個案”。對于共性、普遍性的問題,類案監(jiān)督成果的運用無疑會使監(jiān)督效率更高、效果更佳,但也要針對個案充分考慮其個性、特殊性,在監(jiān)督共性問題時靈活地對個案具體問題具體分析,從而達到更優(yōu)法律監(jiān)督質(zhì)效。

　　“類案監(jiān)督是檢察機關(guān)以習(xí)近平法治思想為指引,站在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度‘從政治上看’、主動融入社會治理的一種高質(zhì)效監(jiān)督方式。當(dāng)前,人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面有著內(nèi)涵更豐富、水平更高的需求,行政檢察還需更深入貫徹新發(fā)展理念,更主動融入新發(fā)展格局,依法以更能動履職進一步激發(fā)類案監(jiān)督的社會治理效能,力求精準(zhǔn)施治、靶向整治,將服務(wù)大局、為民司法落實得更實更細?！弊罡邫z第七檢察廳相關(guān)負責(zé)人表示,下一步,行政檢察將以習(xí)近平法治思想為指引,繼續(xù)深化類案監(jiān)督工作,認真貫徹落實《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》,以檢察工作“質(zhì)量建設(shè)年”為契機,以高度的政治自覺、法治自覺、檢察自覺推動“訴源治理”,探索大數(shù)據(jù)賦能、新技術(shù)應(yīng)用等,加強智慧借力,拓展行政檢察監(jiān)督視角,將檢察監(jiān)督從個別、偶發(fā)、被動監(jiān)督,轉(zhuǎn)變?yōu)槿妗⑾到y(tǒng)、主動監(jiān)督,用高質(zhì)量發(fā)展實績?yōu)槿娼ǔ缮鐣髁x現(xiàn)代化國家作出新的檢察貢獻。