作者：朱文鑫

　　具有變通功能的授權(quán)立法，在我國(guó)包括特區(qū)立法、浦東新區(qū)立法、自由貿(mào)易港立法，是“大膽試、大膽闖、自主改”的重要手段，是推動(dòng)高水平改革開(kāi)放的重要保障。2021年6月10日，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議通過(guò)《關(guān)于授權(quán)上海市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定浦東新區(qū)法規(guī)的決定》和《中華人民共和國(guó)海南自由貿(mào)易港法》，授權(quán)上海市人大及其常委會(huì)制定浦東新區(qū)法規(guī)，授權(quán)海南省人大及其常委會(huì)制定海南自由貿(mào)易港法。浦東新區(qū)法規(guī)，比照特區(qū)法規(guī)，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)特區(qū)“特事特辦”的優(yōu)勢(shì)，在遵循憲法規(guī)定以及法律和行政法規(guī)基本原則的基礎(chǔ)上，可以變通上位法。這是全國(guó)人大常委會(huì)首次授予既非經(jīng)濟(jì)特區(qū)又非民族自治區(qū)的地方變通立法權(quán)。海南自由貿(mào)易港法，超越特區(qū)法規(guī)能夠規(guī)定的事項(xiàng)范圍，可以涉及依法應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律或者由國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)的事項(xiàng)。這是全國(guó)人大常委會(huì)首次授權(quán)地方，可以針對(duì)法律保留事項(xiàng)和行政法規(guī)保留事項(xiàng)進(jìn)行立法。這兩部具有首創(chuàng)性的規(guī)范性法律文件，豐富了授權(quán)立法的內(nèi)容，是新時(shí)代我國(guó)立法制度的一次重大變革創(chuàng)新，拓寬了“重大改革于法有據(jù)”的法治路徑。

　　授權(quán)立法在新時(shí)代被賦予了新使命

　　授權(quán)立法，尤其是其中的特區(qū)立法，在改革開(kāi)放過(guò)程中發(fā)揮了極為重要的作用，作為突破制度障礙的主要工具，不斷改革與對(duì)外開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)的制度，為持續(xù)對(duì)外開(kāi)放提供了保障，為經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展提供了重要基礎(chǔ)，為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立作出了重要貢獻(xiàn)。

　　進(jìn)入新時(shí)代，中央再提“用足用好特區(qū)立法權(quán)”，特區(qū)立法被賦予新使命。由于中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系日漸完備，全面深化改革開(kāi)放涉及的主要事項(xiàng)、法律和行政法規(guī)大都已有規(guī)定，要在“重大改革于法有據(jù)”的要求下先行先試，要貫徹落實(shí)“大膽試、大膽闖、自主改”的要求，用變通立法突破法律和行政法規(guī)的限制，這是高水平改革開(kāi)放的重要法治保障。2019年2月18日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》提出：合理運(yùn)用經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)。2019年8月9日中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于支持深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的意見(jiàn)》提出：用足用好經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)?！逗Ｄ献杂少Q(mào)易港建設(shè)總體方案》要求：充分行使經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)。2021年，在特區(qū)立法權(quán)的基礎(chǔ)上，又授予了浦東新區(qū)立法權(quán)和海南自由貿(mào)易港立法權(quán)。

　　通過(guò)授權(quán)立法加強(qiáng)制度集成創(chuàng)新

　　一是充分借鑒以開(kāi)放促改革的經(jīng)驗(yàn)。習(xí)近平總書記指出：“以開(kāi)放促改革、促發(fā)展，是我國(guó)改革發(fā)展的成功實(shí)踐。”利用外資是以開(kāi)放促改革的重要途徑。為更好地吸引和利用外資，必須用好授權(quán)立法，加強(qiáng)制度改革，對(duì)接國(guó)際高水平經(jīng)貿(mào)規(guī)則，建立一整套適宜于外商投資的制度安排。加入國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)協(xié)定是以開(kāi)放促改革的另一條重要途徑。二是尊重市場(chǎng)主體的權(quán)利要求?！胺傻纳辉谟谶壿嫞谟诮?jīng)驗(yàn)。”要用足用好授權(quán)立法，制定高質(zhì)量的法規(guī)，必須尊重和回應(yīng)市場(chǎng)主體的權(quán)利要求，明確制度的改革方向，倒逼制度改革，制定更有法律實(shí)效的規(guī)定，形成更好的營(yíng)商環(huán)境。三是充分利用中央出臺(tái)的支持政策。以海南自由貿(mào)易港為例，應(yīng)當(dāng)用好授權(quán)立法，根據(jù)《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》的要求，將政策轉(zhuǎn)為制度，加快制度創(chuàng)新和推動(dòng)政策落地。

　　加強(qiáng)對(duì)授權(quán)立法的規(guī)范，制定高質(zhì)量法規(guī)

　　授權(quán)立法并不都是行使變通權(quán)的立法，與之相提并論的還有比例很高的先行先試類立法。隨著法律體系日漸完備，地方先行性立法的空間越來(lái)越小，要想立法創(chuàng)新，更多要依賴變通立法，變通立法成為當(dāng)前授權(quán)立法的主要形式。變通立法要能在司法實(shí)踐中獲得優(yōu)先適用地位，必須加強(qiáng)規(guī)范，防止權(quán)力被濫用。規(guī)范不足會(huì)導(dǎo)致授權(quán)立法的正當(dāng)性和合法性不足，以及優(yōu)先適用地位不會(huì)被廣泛認(rèn)同。由于特區(qū)法規(guī)的優(yōu)越地位，應(yīng)當(dāng)制定為地方性法規(guī)，過(guò)去也會(huì)被命名為特區(qū)法規(guī)。在過(guò)往的司法實(shí)踐中，特區(qū)法規(guī)的優(yōu)先適用地位不被法院認(rèn)同的情形并不少見(jiàn)。

　　基于這些問(wèn)題，規(guī)范授權(quán)立法要做到：一是制定嚴(yán)密的決策程序，確保立法決策的民主化和科學(xué)化；二是制定必要性判斷的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)，借鑒平等原則、合理原則、比例原則等規(guī)范立法；三是完善備案審查制度，針對(duì)當(dāng)前“不告不理”和“備而不審”的現(xiàn)狀，對(duì)備案程序和審查標(biāo)準(zhǔn)制定精細(xì)化的規(guī)定；四是完善立法后評(píng)估機(jī)制，建立科學(xué)的評(píng)估機(jī)構(gòu)、確定評(píng)估期限、量化評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)；五是重視司法監(jiān)督的作用，依法明確授權(quán)立法優(yōu)先適用的地位。

　　探索“小切口”變通立法模式，制定短條例

　　“小切口”模式有兩個(gè)特征：精準(zhǔn)聚焦所要解決的問(wèn)題，不一味追求立法體例的完整?！靶∏锌凇蹦Ｊ侥苓m應(yīng)變通立法的要求，也能避免地方立法容易出現(xiàn)的立法重復(fù)問(wèn)題，切實(shí)提高立法質(zhì)量。一方面，變通立法要有針對(duì)性，也應(yīng)當(dāng)以所要解決的問(wèn)題為導(dǎo)向，針對(duì)性地變通相關(guān)規(guī)定；另一方面，變通立法應(yīng)當(dāng)展現(xiàn)出變通特征，體現(xiàn)出特殊性，便于優(yōu)先適用，要?jiǎng)?chuàng)新立法體例，凸顯變通特征。